Исполнительная власть и государственное управление

 Социальное управление в  полной мере отвечает признакам  и управления вообще. Однако как  явление, свойственно только социальным  системам, оно характеризуется следующими  чертами:

- социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей, т. е. управление организует людей для совместной деятельности в определенные коллективы;

 • социальное управление  своим главным назначением имеет  упорядоченное воздействие на  участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность;

 Социальное управление имеет  в качестве главного объекта  действия поведение (действия) участников  совместной деятельности, т.е. представляет  собой руководство поведением  людей; так социальное управление достигает своих целей в рамках общественных связей, являющихся, по сути, управленческими отношениями.

 Социальное управление базируется  на определенной соподчиненности  воль людей — участников управленческих  отношений, ода — властность  социального управления, означающая, что субъект управления формирует и реализует «господствующую волю, а объект подчиняется ей.

 Социальное управление нуждается  в особом механизме его реализации, который олицетворяют субъекты  управления. В роли которых выступают определенные группы людей, организационно оформленных в виде соответствующих органов управления.

Социальное управление в целом  связано с понятием администрации, администрирования. Администрирование  – это управление, распоряжение, заведование в самом широком смысле этого слова осуществляется при всех возможных вариантах социального управления, связанных с формированием специализированного управляющего органа — администрации, — будь то государственное или внутриорганизационное управление. Говоря об административной власти, как правило, подразумевается не только власть исполнительную, но также и муниципальную, и власть работодателя по отношению к работникам, и власть лидера политической партии по отношению к ее членам.

 Государственное управление  — центральный, но не единственный вид социального управления. Помимо государственного социальное управление может осуществляться в виде управления семейного — на уровне каждой отдельной семьи, группового (коллективного) — на уровне трудового коллектива, коммерческой организации, общественного объединения и т. д., наконец, местного самоуправления — на уровне каждого муниципального образования.

 Государственное управление  неразрывно связано с функциями  и признаками государства. Так,  государственное управление характеризуется территориальностью, т. е. признаком правомерности управленческого воздействия на определенную территорию или в связи с ней. Кроме того, государственное управление связано с единственно допустимой в любом обществе возможностью применения принуждения (в том числе насилия) по отношению к управляемым объектам. Посредством государственного управления реализуются все внутренние и внешние функции государства: экономическая, социальная, экологическая, охрана прав и свобод граждан, охрана правопорядка, культурная, оборонительная, интеграционная и т. д.

В различных источниках можно обнаружить множество определений понятия  «государственное управление». Так, Г.В. Атаманчук определяет государственное  управление как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

Ю.А.Тихомиров указывает, что управление государством, государственными делами — это целенаправленное воздействие государства и его институтов на сферы государственной жизни для изменения их в соответствии с целями государственной политики.

 В.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский  определяют государственное управление  как осуществление от имени,  по поручению и уполномочению государства управления, т. е. исполнительной и распорядительной деятельности в сферах и областях (отраслях) экономического и социального развития гражданского общества, охраны, и свобод человека и гражданина, укрепления демократическо-правового государства.

 Определение. Государственное  управление представляет собой  властное воздействие на поведение  людей, находящихся в юрисдикции  государства, в целях воплощения  основных травлений и целей  государственной политики, осуществляемое  в форме исполнительной и распорядительной деятельности специально образованных управляющих органов государства.

Однако следует иметь в виду, что понятие государственного управления в настоящее время практически  отсутствует в законодательстве в контексте его организационной составляющей и соотношения с другими конституционно закрепленными понятиями, такими как: государственная власть, органы исполнительной власти и г. п.

Многие специалисты, в частности  Ю.М. Козлов, с неудовольствием отмечают, что термин «государственное управление», длительный период времени служивший законодательно установленной основой для определения сущности предмета административного права, покинул современную юридическую терминологию. Это не совсем так, поскольку в ряде нормативно-правовых актов (в том числе и в Конституции РФ) указанный термин употребляется, но скорее в качестве определения для процесса в целом государственного воздействия на общественные отношения в той или иной области общественной жизнедеятельности.

Ранее этому термину придавалось  более узкое и в то же время четкое значение. В течение семидесяти с лишним лет в структуре государственной власти выделялись органы государственной власти (по сути, законодательные органы), органы государственного управления (современные органы исполнительной власти) и судебные органы. Теперь Конституция РФ предполагает разделение единой государственной власти на три ветви, каждая из которых имеет собственный аппарат государственных органов и свою нишу в системе единого государственного управления, которое понимается в обобщающем, широком смысле.

 Таким образом, можно констатировать, что в последние годы в научной  литературе термин «государственное  управление» на равных используется  в двух основных значениях:  широком и узком.

 В широком смысле государственное управление - это организующее воздействие всего государственного аппарата на предельно широкий спектр общественных отношений всеми доступными для государства способами.

Государственное управление в широком  понимании заключает в себе деятельность абсолютно всех государственных органов (в том числе законодательных, исполнительных и судебных), а также всех тех субъектов управления, которые наделены отдельными государственно-властными полномочиями, но не имеют соответствующего статуса органа государства (органы местного самоуправления, юридические лица, наделенные специальными государственными функциями, такие, как Банк России, и т. д.).

Как видно, такое понимание государственного управления предполагает включение  в содержание данного понятия  не только исполнительно-распорядительной деятельности, то также и деятельности законодательной, и деятельности по осуществлению правосудия.

Действительно, невозможно отрицать, что указанные виды деятельности носят государственно-управленческий характер, поскольку служат все той же Цели — стабилизации социальной системы, а именно: государственного организма,

В узком смысле государственное  управление — это непосредственное исполнительно-распорядительное воздействие  той части государственного аппарата, которая предназначена для непосредственного воплощения в жизнь государственного курса, т. е. деятельность органов исполнительной власти и иных субъектов, наделенных соответствующими исполнительно-распорядительными полномочиями (например, Президента РФ, Прокуратуры РФ, других властных субъектов). Именно в этом, узком, смысле мы говорим о предмете административного права; именно в контексте узкого понимания государственного управления этот термин употребляется в настоящем учебном пособии.

В узком смысле государственное  управление соотносимо с понятием «исполнительная власть», являющимся ключевым в действующем административном законодательстве, но отнюдь не исчерпывается им.

Самостоятельный интерес имеет  проблема соотношения понятия государственного управления с деятельностью исполнительной власти.

Возникшие в XVIII веке идеи о необходимости  разделения властей и создании взвешенной системы сдержек и противовесов властных интересов (см. работы Дж. Локка, Ш. Монтескье и др.) нашли свое преломление в современной организации  системы государственной власти в большинстве демократических, правовых государств во всем мире. Причиной тому — довольно простой вывод о том, что разделение властей «необходимо, чтобы недостатки высших руководителей не стали пороками всего государства».

Исторический опыт свидетельствует: сосредоточение властных полномочий в единых руках ведет к узурпации власти, попранию права и свобод граждан, нарушению принципа законности, а в конечном итоге — к социальной дестабилизации и краху властного механизма, основанного на подобных принципах. Уже несколько столетий мировое сообщество постепенно приобщается к демократическому принципу разделения государственной власти на три основные ветви: законодательную, исполнительную и судебную Неудачный предреволюционный опыт буржуазных преобразований в России привел к установлению в нашей стране на долгое время антидемократических принципов, видимо, объединивших законотворческие и правоприменительные функции в руках самых демократических органов — советов, а на деле — аккумулировавших властные полномочия в руках находящихся за законом и вне закона исполнительно-распорядительных органов государства.

 Демократические преобразования  конца 80-х — начала 90-х годов  XX века в нашем государстве  стимулировали выведение из тени  исполнительных органов, их, с одной стороны, легализацию, а с другой — существенное ограничение их свободы нормативно-правовой детализацией их правомочий и функций. Принцип законности, воплощаемый в жизнь, начинает оказывать все более положительное влияние на общую систему функционирования системы исполнения законов. Именно исполнение законов является основной (если не единственной) функцией исполнительной власти в ее современном состоянии. При этом исполнительная власть продолжает оставаться наиболее представительной и властно окрашенной ветвью государственной власти.

 Исполнительная власть –  это государственная власть. Последняя,  в свою очередь, суть разновидность  власти вообще как социального  феномена. Вопрос о природе власти  является одним из сложнейших  философских вопросов. Ответить на него с очевидностью не представляется возможным. Тем не менее, в прикладных целях изучения природы одной из разновидностей власти можно определить ее и как «соответствующее характеру и уровню общественной жизни средство функционирования всякой социальной общности, заключающееся в отношении подчинения воли отдельных лиц и их объединений руководящей в данном сообществе воле»1. Иными словами, по своей природе власть — это возможность одного лица или группы лиц вследствие объективных особенностей социальной организации управлять деятельностью других членов социальной общности.

Исторически государственная власть возникает на основе традиционной власти вождей и старейшин, т. е. власти авторитетов, царившей в первобытном обществе, и характеризуется несколькими типичными особенностями, выделяющими ее из различного рода властей:

 • государственная власть  осуществляется специально образованным  аппаратом, т. е. органами государственной  власти;

 • государственная власть  опирается на возможность государственного принуждения (фактическую монополию на принуждение);

 • государственная власть  организована по территориальному  принципу, т. е. связана с конкретным  пространством;

 • государственная власть  черпает ресурсы для своего  существования, как правило, в  системе налогов и сборов;

 • государственная власть  опирается на право как на  один из основных инструментов  государственного управления.

 Исполнительная власть —  проявление реализационных, прикладных  свойств государственной власти. Исполнительная власть служит  инструментом превращения продуктов законотворчества и правосудия в реалии общественной жизни. В руках исполнительной власти (и только у нее) находятся инструменты непосредственного, физического властного воздействия на общество и личность.

 Ю.М. Козлов приводит следующие характерные черты исполнительной власти:

 • исполнительная власть  представляет собой относительно  самостоятельную ветвь (вид, разновидность)  единой государственной власти  Российской Федерации, тесно взаимодействующую  с законодательной и судебной ее ветвями;

 • исполнительная власть  самостоятельна, но только в функционально  - компетенционном смысле, т. е.  исполнительную власть можно  характеризовать в качестве подсистемы  в рамках системы единой государственной  власти или ее механизма;

 • исполнительная власть — непременный атрибут государственно-властного механизма, построенного на началах разделения властей;

 • исполнительная власть  есть способность и возможность  оказывать определяющее воздействие  на деятельность, поведение; право  и возможность подчинять других своей воле в общегосударственном масштабе;

 • исполнительная власть  не может отождествляться с  видом государственной деятельности, т. е. исполнительная власть  не тождественна исполнительной  деятельности;

 • исполнительная власть  по своей сути правоприменительна;

 • исполнительная власть  имеет определенное субъектное  выражение, т. е. олицетворяется  в деятельности специальных субъектов,  наделенных исполнительной компетенцией;

 • для исполнительной власти  характерно то, что в непосредственном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы; важнейшие средства коммуникации; армия и иные воинские формирования и др.;