Исполнительная власть понятие, место в механизме разделения властей

Столь же различными оказались  интерпретации универсального принципа разделения властей в конституционной  и политической практике государств Европы и Северной Америки. С наибольшей последовательностью идеи Монтескье с характерным для них тяготением к максимальной удаленности друг от друга законодательной, исполнительной и судебной власти, их взаимной уравновешенности, реализовались в Конституции США. Это обстоятельство, однако, не привело к общему ослаблению целостности государственной власти в Соединенных Штатах, а, скорее, напротив, что может быть объяснено несколькими причинами. Во-первых, сравнительной однородностью американской политической элиты, не знавшей в силу отсутствия в стране реакционных феодальных элементов острых внутренних противоречий на момент принятия Конституции в отличие, скажем, от европейского политического «истеблишмента». Во-вторых, упрочением двухпартийной системы, в рамках которой существенное различие между соперничающими политическими партиями постепенно стирались. В-третьих, длительным периодом, в течение которого безопасности США ничего не угрожало. Но даже американская Конституция не смогла в принципе в полном объеме реализовать идею Монтескье о равновесии властей. На первом этапе истории США наметился явный крен в сторону приоритета законодательной власти, но уже во второй половине 19 века под воздействием объективных процессов, приобретших характер общемировой тенденции, берет верх тенденция усиления влияния исполнительных органов. Не случайно уже в 19 веке видные европейские юристы, обобщая опыт конституционализма в Старом и Новом Свете пришли к однозначному выводу: принцип равновесия властей в чистом виде на практике трудно осуществим.

Родина концепции разделения властей - Англия - продемонстрировала в своей конституционной и  политической практике другой вариант, для которого характерна как раз  иная тенденция - максимальное сближение  законодательной (парламента) и избираемой им исполнительной властей (кабинета). Такая модель получила развитие и  в большинстве скандинавских  стран, а также отчасти в Бельгии и Нидерландах.

В большинстве стран континентальной  Европы становление системы разделения властей происходило в условиях острых социальных катаклизмов, относительно частой смены политических режимов (Франция, Испания). Под влиянием этих факторов сложились системы с  сильным преобладанием исполнительной власти, представленной институтом президентства или тандемом «короны» и кабинета и наделенной весьма широкими полномочиями.

Хотя концепция разделения властей в России активно обсуждалась  уже с начала 19 века, на практике она стала осуществляться лишь в  результате революции 1905-1907 гг. Что  же касается законодательной и исполнительной власти, то их взаимодействие в нашей  стране напоминало развитие аналогичных  политико-правовых механизмов в Германской и Австро-Венгерской монархиях в 19-начале 20 столетия. Поскольку создание первого российского парламента было вынужденной уступкой абсолютистской власти отдельным социальным слоям, добившимся политических свобод, то и в возникшей системе наблюдался очевидный перекос в пользу исполнительной (императорской) власти, сохранившей помимо широких полномочий в своей сфере, значительные законодательные функции и полностью контролировавшей деятельность правительства, фактически не подотчетного думским законодателям.

Эффективность законодательной  работы Думы была крайне низкой; первый российский парламент так и не стал центром законотворчества, превратившись  фактически в политическую трибуну  борьбы с императорской (исполнительной) властью и правительством. Причину  этого надо искать в слабой социальной базе российского парламентаризма, представленной в основном весьма узкими слоями городской интеллигенции, ориентированными на постоянную борьбу с существующим режимом, а также маловлиятельными группами других образованных классов. В конечном итоге жесткое противоборство между исполнительной властью, не желавшей идти на компромиссы с Думой и упрямо отстаивавшей обанкротившийся политический и социально-экономический курс, с одной стороны, и мало способным к нормальной законотворческой деятельности российским парламентом, с другой, обусловило неэффективность всего государственного механизма Российской империи в целом, что стало одной из главных причин его краха.

В современном мире синхронность действий различных властных институций обеспечивается разумным балансом отношений «между властью, полномочиями (правами применения власти в оговоренных пределах) и ответственностью (обязанностью отвечать перед организацией за правильность применения власти)», Филиппов Г.Г. Социальная организация и политическая власть. М., 1985, с. 110. который устанавливается в конституционных нормах. Важнейшими факторами эффективного взаимодействия различных ветвей власти является наличие общенационального консенсуса по вопросу о целях и путях развития данного общества, а также сплоченность и стабильность властвующей элиты. Отсутствие этих условий предопределяет нарушение баланса властей, приводит к их противостоянию, что в конечном итоге проявляется в постоянных корректировках действующей конституции и снижении профессионального уровня проработки конституционных норм (российская ситуация после августа 1991 года).

Конституционным правом развитых демократических государств к настоящему времени выработана эффективная  система сдержек и противовесов во взаимоотношениях трех ветвей власти. Так, законодательная деятельность «первой власти» - парламента - контролируется институтами конституционного надзора; представительные органы не имеют права  вмешиваться в оперативную работу правительства; некоторые законы могут  быть приостановлены правом veto, налагаемым исполнительной властью. В свою очередь исполнительная власть нередко наделяется полномочиями издавать некоторые нормативные акты законодательного характера, которые, однако, могут быть заблокированы законодателями при условии квалифицированного большинства в две трети депутатских голосов. В то же время глава исполнительной власти может быть отрешен от должности парламентом при соответствующей санкции Конституционного суда. Этот институт также не является органом, находящимся вне контроля со стороны других властных институтов. (В США, например, президент имеет право «доукомплектовать» состав Верховного суда, разумеется, вводя в него своих сторонников).

Основные принципы организации исполнительной власти

1.  Принцип  народовластия. 

Закрепленный в Конституции  принцип народовластия означает, что народ - единственный источник власти, он осуществляет свою власть непосредственно  и через органы исполнительной власти. Контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляется как со стороны органов законодательной и судебной власти, так и со стороны народа. С этой целью установлен порядок отчетности должностных лиц органов исполнительной власти перед населением.

2. Принцип законности .

Предусматривает обязанность всех органов государственной власти, должностных лиц соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Одной из основ поддержания законности и

правопорядка является персональная ответственность должностного лица и гражданина за нарушение закона. Принцип законности заключается  также в требовании строгого соблюдения норм Конституции РФ о соотношении  актов органов государственной  власти и актов, принимаемых  субъектами. В частности, законы и иные нормативные  правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить  федеральным законам, принятым в  соответствии с Конституцией.

3. Принцип разделения  властей.

Отражает существование и самостоятельность трех ветвей власти - законодательной, исполнительной, судебной. Каждая ветвь государственной власти осуществляет свои функции в установленных пределах.

4. Принцип федерализма. 

Компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между  ними определяются на основе нормативно-правовых актов, закрепляющих разграничение  предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Конституция РФ регламентирует соотношение правовых актов государственной власти и ее субъектов (законные акты федеральных органов исполнительной власти обязательны для аналогичных органов субъектов Российской Федерации; законные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации подлежат соблюдению федеральными Ьрганами исполнительной власти).

5. Принцип гласности. 

Конституцией Российской Федерации установлено, что законы подлежат официальному опубликованию. Нормативно-правовые акты, затрагивающие  права, свободы и обязанности  человека, не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего  сведения.

6. Принцип приоритета  и гарантированности прав личности.

Права личности являются высшей ценностью, и все государственные  органы, в том числе органы исполнительной власти, несут ответственность перед  гражданами. Права граждан должны быть защищены от произвола органов  государства и должностных лиц.

7. Принцип сочетания  централизации и децентрализации.

Принцип централизации - сосредоточение большей части государственных  функций в ведении центральных  органов федеральной исполнительной власти. Централизация вытекает из единства системы исполнительной власти, обусловленного наличием предметов  и полномочий, находящихся в ведении  федеральных органов исполнительной власти, и их совместном ведении  с органами исполнительной власти субъектов  Российской Федерации. Централизованное осуществление исполнительной власти сосредотачивается в руках федеральных  органов и субъектов Российской Федерации в пределах, определенных законодательством.

Принцип децентрализации  означает закрепление предметов  ведения и полномочий за тем или  иным органом, которые он должен осуществлять самостоятельно без вмешательства  со стороны вышестоящих органов. Особой разновидностью децентрализации  является делегирование органом  исполнительной власти части своих  полномочий подчиненному органу.

Исполнительная  власть Российской Федерации

   Исполнительная власть - есть способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение, а также право и возможность подчинять своей воле других. Отличительным признаком этой ветви власти выступает то, что она реализуется в отношении как к коллективным так и индивидуальным элементам государственно-организованного общества, то есть в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоисполнительного характера. Это является наиболее важной характеристикой исполнительной власти, поскольку раскрывает ее особую государственно-правовую природу, позволяет разграничить исполнительство такого рода и исполнительство, присущее любой организованной ячейке социума в качестве средства управления собственными делами (самоорганизация). Будучи ветвью единой государственной власти, исполнительная власть не тождественна виду государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности - не сама сласть, а лишь форма ее практической реализации. А потому исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности: власть - сущностное выражение этой деятельности, ее функциональной направленности и компетенционной определенности, то есть категория базового характера. Следовательно, исполнительная власть не тождественна государственному управлению, поскольку оно выступает определенным видом государственной властной деятельности.

    Принципиальное  качество и назначение исполнительной  власти выражаются в особом  виде государственной деятельности, в правоприменительной ее сути. Причем в отличие от правоприменительной  судебной власти (где исполнение  требований закона осуществляется  преимущественно в негативных  случаях) для исполнительной власти  характерно в основном правоприменение позитивного характера, то есть прямое исполнение требований законодательства в целях нормальной и эффективной работы находящихся под ее воздействием объектов экономики, политики, права, культуры и т.п.

    Исполнительная  власть реализуется через деятельность  специальных субъектов, наделенных  исполнительной компетенцией. В  государственно-властном механизме  она представлена органами исполнительной  власти. Через деятельность государственных  органов - субъектов исполнительной  власти, исполнительная власть приобретает  динамические качества. Согласно ст. 77 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Таковы четко определенные конституционные границы, необходимые для понимания субъектной характеристики исполнительной власти. Однако ст. 110 Конституции РФ сводит всю исполнительную власть исключительно к деятельности Правительства Российской Федерации, что вызывает определенные сомнения.

В соответствии с Конституцией РФ исполнительная власть организуется и осуществляется на началах федерализма, то есть законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и исполнительными органами и аналогичными органами субъектов федерации. Ведущая роль при этом принадлежит Федеративному договору и иным договорам о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 11). Это разграничение проводится суммарно, то есть применительно к законодательным и исполнительным органам государственной власти (ст. 71-72). Конкретизация этого разграничения между соответствующими субъектами исполнительной власти осуществляется при оформлении организационно-правового статуса тех или иных субъектов.

Следует особо подчеркнуть  неправомерность отождествления исполнительной и административной власти. Административная власть связана с реализацией  полномочий внесудебного, то есть административного  принуждения, которое является лишь одним из средств достижения целей, стоящих перед исполнительной деятельностью. Но содержание исполнительной власти не исчерпывается применением в  необходимых случаях чисто принудительных мер. Большинство юридически властных полномочий, которыми наделены все  субъекты исполнительной власти, реализуется  именно во внесудебном порядке. В  подобном же порядке реализуются  полномочия органов законодательной  власти, но это не означает, что они  осуществляют административную власть.

   В распоряжении  субъектов исполнительной власти  находятся все наиболее существенные  атрибуты государственной власти: финансы, армия и иные воинские  формирования, милиция, важнейшие  средства коммуникации, исправительно-трудовые  учреждения, служба внутренней и  внешней безопасности и т.п.  Несмотря на то, что в Конституции  Российской Федерации нет упоминаний  о государственном управлении, тем  не менее оно - реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм. Но Конституция и действующее законодательство Российской Федерации не предложили синонима государственному управлению, в них ничего не говорится об исполнительной деятельности; субъекты этой деятельности налицо, а характер ее не определен. Однако система разделения властей исходит из того, что каждая ветвь единой государственной власти реализуется в деятельности их субъектов. Поэтому государственное управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть. Государственное управление осуществляется и в рамках системы государственной власти, основанной на началах разделения властей. Исполнительная власть как проявление единой государственной власти, приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, именуемых исполнительными органами, являющимися органами государственного управления. В этом смысле государственное управление понимается как исполнительно-распорядительная деятельность и не противопоставляется реализации исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой ветви власти.