Конституционно-правовой статус Президента в парламентских республиках

1 Конституционно-правовой статус Президента в парламентских республиках

1.1 Общая характеристика  правового статуса Президента и прекращение его полномочий.

В парламентской республике президент является лишь конституционным главой государства, на практике же полнота власти находится у парламента, также следует отметить, что всего несколько стран образовавшихся на постсоветском пространстве приняли парламентскую республику (Латвия, Литва и Эстония ) в которых парламент не играет столь важную роль как в западных странах, в связи с относительно недавно приобретенным суверенитетом и установлением институтов президента, правительства, парламента и т.д. И тем не менее играет доминирующую роль в этих странах. Правительство и его деятельность выведены из сферы руководства президента. Главой исполнительной власти в парламентской республике является Премьер-министр (в ФРГ и Австрии – канцлер), который и осуществляет правительственную политику. Премьер и его правительство подотчетны парламенту. Конституция Италии (ст.87) гласит: "Президент Республики является Главой государства и представляет национальное единство..." [1, 608]. А в соответствии со ст.95, Председатель Совета Министров руководит "общей политикой и несет за нее ответственность"[2,432]. Конституционное право Италии как парламентской республики наделяет исполнительной властью главу правительства, а не главу государства – президента. Примерно также решается проблема разграничения полномочий президента и главы правительства в Конституции ФРГ. Статус президента определен в ст.59.1 Конституции ФРГ: "Федеральный президент осуществляет международноправовое представительство Федерации"[1, 608]. А согласно ст.62 той же Конституции, "Федеральное правительство состоит из Федерального канцлера и федеральных министров" (ст.62). По этой правовой норме фактически президент не является главой исполнительной власти. Аналогичным образом определен статус президента в подавляющем большинстве парламентских республик.      Несколько нехарактерная для парламентской республики правовая конструкция содержится в Конституции Австрии, статья 19.1 которой гласит: "Высшими органами исполнительной власти являются федеральный президент, федеральные министры и государственные секретари, а также члены правительства земель". Однако достаточно подробное перечисление Конституцией полномочий президента однозначно показывает, что он является лишь формальной главой исполнительной власти. Такую же нехарактерную ситуацию мы встречаем в ст.26 Конституции Греции, согласно которой "законодательная власть осуществляется Палатой депутатов и Президентом Республики" и "исполнительная власть осуществляется Президентом Республики и правительством". Однако ст.30 той же Конституции все поставила на свои места, отметив, что "Президент является арбитром институтов республики и избирается Палатой депутатов на пять лет"[3, 408].          В целом вся логика организации власти парламентской республики строится на принципе, что президент должен быть арбитром, уравновешивающим ветви государственной власти, как бы стоять над ними. Это положение диктует место президента в системе государственных органов, объем его полномочий, систему выборов, специфику взаимоотношений с другими государственными органами.   В парламентской республике полномочия президента очень похожи на полномочия конституционного монарха, то есть в большинстве своем эти полномочия носят символический характер. Однако, в моменты острых политических кризисов (отставка правительства, обострение противоборства между различными политическими группировками и т.д.) роль главы государства резко возрастает, ибо именно он выступает в качестве института, способствующего сохранению преемственности власти, поддержанию ее стабильности.          Наиболее типичными парламентскими республиками во главе с президентами являются ФРГ, Швейцария, Италия, Ирландия, Венгрия и ряд других стран, а из бывших республик СССР только Латвия избрала парламентскую форму республиканского правления.     

Основания прекращения полномочий президента:    

1. По истечению срока избрания на должность( на 7 лет в Италий, на 5 лет в Германий, также и в Португалий)[4, 24- 27];      
2. При добровольной отставке Президента;      
3. Досрочное прекращение полномочий Президента вследствие   неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия;
4. Совмещение Президента с должности в связи с совершением   государственной измены или иного тяжкого преступления;   
5. В связи со смертью главы государства.

Теперь  разберем каждое основание . В первом случае президент слагает свои полномочия в связи с окончанием срока его полномочий. Согласно ст.85 Конституций Италий: ”За тридцать дней до истечения этого срока председатель Палаты депутатов созывает Парламент и делегатов от областей на совместное заседание для избрания нового Президента Республики. Если палаты распущены или до истечения их полномочий остается меньше трех месяцев, выборы проводятся в течение 15 дней после созыва новых палат. На это время продлеваются полномочия Президента, находящегося в должности”. Таким образом, как было изложено выше сказанного, прослеживается закономерность в различий сроков полномочий президента и парламента, дабы не оставить государство без президента или же без парламента.           В случае отставки, т.е. досрочное прекращение полномочий главы государства на основании его личного волеизъявления. Этим правом президент может воспользоваться как любой государственный служащий. Как это сделал  первый президент Российской федераций. Б.Н. Ельцин, в частности, Указом от 31 декабря 1999 г. № 1761.  Этим же Указом было объявлено о том, что полномочия Президента РФ временно исполняет Председатель Правительства РФ.         Конституции некоторых стран (на примере стран, возникших на постсоветском пространстве ) предусматривают досрочное прекращение полномочий президента вследствие неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия. Что касается процедур, то конституции едва ли дают исчерпывающие ответы на возникшие в связи с этим вопросы. В первую очередь встает вопрос о том, кто же может констатировать эту стойкую неспособность. Едва ли в качестве экспертов в этом деликатном деле могут выступать исключительно парламентарии. И если требуется медицинское заключение, то кто должен его выдавать и насколько оно связывает парламент? Рассуждения на данные вопросы давались в российской печати. Но они имели сугубо умозрительное значение ,поскольку правового закрепления не получи.         Так своеобразный состав комиссий, создаваемый по этому поводу, представляется в Конституций Казахстана, согласно которой в эту комиссию включаются медики и парламентарии. Трудно сказать насколько будет “плодотворно” такое  взаимодействие , т.к.  депутаты в большинстве своем не обременены специальными медицинскими познаниями. Да и такой “симбиоз” не очень вписывается в традиционные формы парламентской деятельности [5, 672].           Наиболее сложным из числа оснований отрешения представляется трактовка «нарушение Конституций». Действительно, многозначность основного документа государства привносит значительную долю неопределенности в содержание ответственности за нарушение конституций в данном случае президентом. Ответ на этот вопрос, по-видимому, входит в компетенцию органа конституционного контроля. В французской конституций предусматривается единственное основание уголовной ответственности президента – государственную измену. Любопытная процедура отрешения Президента в Латвий.  Вопрос о привлечений его к уголовной ответственности решается Сеймом (двумя третями голосов). В этой ситуаций Президент может вынести на всенародное голосование вопрос о роспуске Сейма (ст. 48). Если избиратели выскажутся против роспуска, Президент смещается со своего поста. В Австрий отрешение от должности может сопровождаться временным лишением избирательных прав.              Объективно процедура отрешения носит элементы судебного процесса. В этой связи возникает вопрос: на оснований каких правил должен действовать парламент- регламента либо судебных процедур. Вполне удовлетворительное решение дает  Конституция и конституционная практика США.[2,432]. Там Палата представителей предъявляет обвинение и поддерживает его в Сенате ,то есть выступает в качестве прокурора, а Сенат – в роли судебного присутствия  под председательством председателя Верховного суда США с соблюдением всех атрибутов судебного разбирательства – вызов и допрос свидетелей, оценка доказательств и т.д. Что касается Европы , то наиболее логичным  представляется создание особых судебных инстанций по примеру Высокой палаты правосудия во Франций, которая по определению является судебным органом со всеми свойственными ему атрибутами. Подобное решение снимает ряд вопросов, и прежде всего о роли и положений парламента в процессе отрешения.   В случае смерти Президента председатель  Палаты представителей назначает выборы нового Президента Республики в течение 15 дней. Более длительный срок может быть предусмотрен, если палаты распущены или остается меньше трех месяцев до истечения срока их полномочий, согласно ст. 86 Конституций Италий. В Чехии, если должность президента республики освобождается досрочно, выборы нового президента проводятся в течение тридцати дней, ст.56 Конституций Чехий. В случае смерти Президента заседание Парламента по избранию нового Президента Республики созывается не позднее чем в десятидневный срок с момента преждевременного прекращения срока полномочий предыдущего Президента, согласно ч.1 ст.32 Конституций Греций.

          1.2  Выборы и срок полномочий

В современной мировой  практике существуют два основных типа президентских выборов – прямые и непрямые. В свою очередь, прямые могут проходить или в виде всеобщих выборов, или в форме референдума. Непрямые выборы президента проводятся в трех видах: 1) парламентском; 2) парламентском и представителями штатов, провинций, различных общественно-политических сил; 3) коллегией выборщиков"[6, 176].   Однако мы склонны классифицировать выборы в зависимости от того, какой мандат в результате тех или иных типов выборов получает президент – первичный или вторичный. В целом прослеживается достаточно тесная зависимость между типом выборов президента и формой правления. Дело в том, что, задумывая ту или иную форму правления и в соответствии с этим конструируя систему государственных органов, учредитель тем самым определяет и место президента в системе политико-правовых институтов и объем его полномочий, которые должны быть соразмерны степени легитимности последнего. Имея большие полномочия в президентской и полупрезидентской республиках, президент просто обязан получить свой мандат непосредственно от народа или специально для этого избранных народом выборщиков. В тоже время скромность его роли в парламентской республике не предполагает необходимости получения мандата непосредственно от народа. Конечно, такой тип выборов президента в парламентской республике возможен, но логичнее предоставлять ему вторичный мандат, поэтому для большинства парламентских республик характерен вторичный мандат президента. Именно такая логика заставила изменить тип выборов президента ФРГ, ибо согласно некоторым немецким авторам, "Президент Веймарской Республики избирался непосредственно немецким народом, что свидетельствовало о большом значении этого поста. Но президентство такого образца внушало опасения Парламентскому Совету, разработавшему Конституцию ФРГ... После обсуждения различных вариантов Совет пришел к мысли о создании Федерального собрания, состоявшего из членов Бундестага и такого же числа членов, избираемых ландтагами"[7, 312]. В Италии Президент избирается на совместном заседании обеих палат парламента. Примечательно, что в голосовании принимают участие не только члены Сената и Палаты депутатов, но и по 3 делегата от каждой из областей страны.       В Греции Президента избирают члены палаты депутатов (ст.30 Конституции): "Президент республики избирается Палатой депутатов на 5 лет. Переизбрание Президента возможно только один раз. В случае войны президентский мандат продлевается до ее окончания...".     Таким образом, для парламентской республики характерна система выборов через парламент или же парламент и выборных членов местных самоуправлений или представителей парламентов субъектов Федерации. Эти выборы предоставляют вторичный мандат президенту. Однако бывают и исключения из этого правила, когда президент избирается непосредственно населением. Такую ситуацию мы встречаем в Австрии, согласно ст.60 Конституции которой установлено: "Федеральный президент избирается народом федерации на основе равного, прямого избирательного права путем лично осуществляемого тайного голосования".     Прямые президентские выборы мы встречаем также в Ирландии и Исландии.           Однако этот порядок выборов не отражается на логике президентской власти, характерной для парламентских республик.    Важным элементом системы президентских выборов является продолжительность срока, на который избирается президент.  Наибольшее распространение в мире получили сроки в 4 или 5 лет, а своего рода крайностями в сроках осуществления президентских полномочий является избрание президента на 1 год и пожизненное пребывание в должности президента.           Практика показывает, что продолжительность срока президентского мандата не столько зависит от формы правления, сколько от политического режима, зрелости демократических институтов, политической и правовой культуры общества. Но одна закономерность прослеживается для всех форм правления. Сроки полномочий президента и парламента не совпадают, что делается с целью предотвратить возможные вакуумы власти, чтобы не создавать ситуаций, при которых по тем или иным причинам страна может остаться без президента и парламента, а, наоборот, чтобы они подстраховывали друг друга.

1.3  Полномочия  Президента

1.3.1. В сфере международных отношений

Независимо от формы правления, главы государств в области международных  отношений традиционно обладают рядом полномочий. Они участвуют  в установлении дипломатических  отношений с зарубежными государствами. В парламентских республиках  они должны согласовать свои действия с правительством. При них проходят аккредитацию иностранные дипломатические  представители.        В парламентской республике президент имеет скромные полномочия в международной сфере государственной деятельности. Согласно п.1 ст.59 Конституции ФРГ, "Федеральный президент представляет Федерацию в международно-правовых отношениях". Однако, как отмечает Конрад Хессе, эта компетенция президента ограничивается формальной стороной представительства. Внешняя политика остается делом федерального правительства, а определение основных ее положений – делом федерального канцлера. На это прямо указывает ст. 65 той же Конституции: "Федеральный канцлер устанавливает основные направления политики и несет за это ответственность. В пределах этих основных направлений каждый федеральный министр ведет дела своей отрасли самостоятельно под свою ответственность..."[1, 608 ]         Согласно ст.87 Конституции Италии, "Президент... аккредитует и принимает дипломатических представителей, ратифицирует международные договоры...". Хотя тут прямой фразы о международном представлении республики нет, об этом говорит само содержание статьи. Однако однозначность ст.95 той же Конституции не оставляет сомнений насчет того, кто же истинный хозяин в данной области: "Председатель Совета Министров руководит общей политикой Правительства и несет за нее ответственность..."[1, 608]. Такое же положение мы встречаем и в Конституции Греции. Согласно ст.36.1, "Президент республики представляет государство в международных отношениях, объявляет войну, заключает договоры о мире...". В ст.82.1 той же Конституции отмечается: "Правительство определяет и руководит общей политикой страны в соответствии с положениями Конституции и законами"[ 3, 408]. В парламентских республиках президент имеет конституционное право назначать и отзывать дипломатических представителей государства за рубежом. Однако эти полномочия главы государства должны получить одобрение премьер-министра или соответствующего министра.    Кроме того, на встречах с зарубежным руководством президенты парламентских республик должны исходить из позиции своего правительства. В парламентской республике в процессе ратификации международных договоров главенствующая роль принадлежит не президенту, а парламенту. Так, в Конституции Италии к компетенции высшего законодательного органа относится, в частности, ратификация международных договоров (ст.80). В парламентских республиках представители правительства подписывают договоры, которые, при согласии депутатского большинства, парламент ратифицирует и передает на утверждение президенту. Примечательно, что одобренный правительством и ратифицированный парламентом договор обязательно должен быть подписан президентом.          Решение вопроса войны и мира в некоторых парламентских республиках есть прерогатива законодательной власти (например, ст.73 п.1 Конституции ФРГ) [1, 608 ]. А в некоторых парламентских республиках, например, в Италии, Президент является командующим вооруженными силами, председательствует в Верховном Совете обороны и, по решению палат, объявляет состояние войны. 

1.3.2. В отношениях с парламентом

В парламентской республике президент, как правило, не обладает правом законодательной инициативы. Так, например, в законодательном  процессе ФРГ участвуют только парламент  и правительство и таким образом приказы и распоряжения Федерального президента действительны лишь при условий контрасигнатуры Федерального канцлера или компетентного федерального министра[8, 1104]. Аналогичным образом решает вопрос ст.73 Конституции Греции. Исключением из этого правила являются Латвия (ст.47 Конституции) и Венгрия (ст.25 Конституции). В Латвий  взаимоотношение Президента и парламента определен тем, что Президент может лишь инициировать роспуск Сейма, но не более. В свою очередь парламент наделен полномочием сместить Президента большинством не менее 2/3 голосов. Однако Конституция не приводит ни одного основания для подобного решения Сейма [9, 57-59].        А вот полномочия президента утверждать законы относится к числу его основных прерогатив. Здесь следует оговориться, что в целом процедура утверждения президентом законов у каждой страны своя и от формы правления не зависит.           В некоторых парламентских республиках, как, например, в ФРГ, президент права на вето не имеет.        В то же время конституции ряда других парламентских республик наделяют президента правом вето (например ст.42 п.2 Конституции Греции). В парламентских республиках все акты президента должны быть утверждены правительством. Так, согласно ст.89 Конституции Италии, "никакой акт президента не действителен, если он не контрассигнован предложившими его министрами, которые за акт ответственны"[1, 608 ].     При парламентской форме правления президент должен очень тесно взаимодействовать с парламентом. Это обусловлено тем фактом, что назначенный им премьер и сформированное последним правительство должны получить вотум доверия парламента. В некоторых парламентских республиках на утверждение парламента ставится только представленная президентом кандидатура премьер-министра (или канцлера), который после утверждения единолично формирует правительство (ст. 64 Конституции ФРГ), а в других – утверждению парламента подлежит весь состав правительства (ст.24 Конституции Италии). В ФРГ, согласно ст.63, формально канцлер предлагается президентом и должен быть избран бундестагом. Если он не избирается, то в течение 14 дней бундестаг может избрать своего кандидата. В случае не избрания федерального канцлера и за эти 14 дней, президент в течение семи дней или назначает кандидата, получившего большинство голосов, хотя и недостаточных по Конституции, или же распускает бундестаг.          При всех формах правления президент обладает правом на созыв чрезвычайной (внеочередной) сессии парламента. Причем президент делает это по своему усмотрению без каких-либо согласований с правительством или руководством парламента. Так, в Конституции Италии определено, что "каждая палата может быть созвана на чрезвычайную сессию по инициативе ее председателя, или Президента Республики, или одной трети ее членов" (ст.62) [1, 608 ]. Это делается для обеспечения оперативности и легитимности решений, принимаемых президентом при чрезвычайных ситуациях.   В парламентских республиках президент имеет право роспуска парламента, что ведет к внеочередным парламентским выборам и избранию парламента нового состава.         Можно назвать три варианта условий, при которых президент реализует свое право на роспуск нижней палаты парламента в парламентской и полупрезидентской республиках. Во-первых, президент может распустить парламент, когда последний выражает недоверие правительству; во-вторых, глава государства обладает этим правом, если после нескольких туров голосования его кандидат на пост главы правительства не набирает необходимого парламентского большинства. И, в-третьих, если политическая ситуация в стране тупиковая, или отношения законодательной и исполнительной властей кризисные.        В Италии "Президент Республики может, заслушав Председателей палат, распустить обе Палаты или одну из них" (ст.88). Президент Италии, в отличие от президентов большинства парламентских республик, может распустить обе палаты парламента. Однако Президент Италии не имеет права распустить парламент в последние 6 месяцев пребывания в должности главы государства.            Конституция ФРГ предоставляет Президенту право на роспуск бундестага в том случае, если по инициативе канцлера ставится перед бундестагом вопрос о доверии главе правительства и если ему в этом доверии отказывают. Тогда, по предложению канцлера, Президент распускает бундестаг и назначает новые парламентские выборы. Однако если бундестаг, выразив недоверие канцлеру, в течении 21 дня большинством голосов избирает нового главу правительства, президент утрачивает право на его роспуск (ст.68.1). В профессиональных кругах этот механизм получил название конструктивного вотума недоверия. В Греции глава государства может распустить парламент "в случае, когда он находится в разногласии с общественным мнением или состав Палаты не обеспечивает стабильности правительства" (ст.41.1 Конституция Греции).  Зависимость решения президента о роспуске парламента от позиции правительства характерна для парламентских республик.         В парламентских республиках деятельность президента находится под определенным парламентским контролем. Так, например, в ФРГ президент заключает международные договоры с другими государствами, но эти договоры должны быть одобрены бундестагом. В парламентских республиках предусматривается и такая форма парламентского контроля, как отрешение президента от должности. Так, согласно ст.49 п.1 Конституции Греческой Республики, "Президент Республики не несет ответственности за акты, совершенные им во время осуществления своих функций, кроме случаев измены или нарушений, предусмотренные Конституцией..."[3,408]. Предложение об обвинении и привлечении к ответственности Президента должно быть подписано не менее 1/3 членов Палаты депутатов и принимается не менее 2/3 членов той же палаты.