Органы государственной власти и их деятельность по обеспечению миграционной политики в Российской Федерации

Наиболее крупной, значительной, действенной и влиятельной организацией является Форум переселенческих организаций, объединивший более 300 региональных организаций вынужденных переселенцев и функционирующий около десяти лет. Одно из наиболее значимых достижений этой организации заключается в  создании разветвленной, технически оснащенной региональной информационной сети. Наличие такой сети позволяет решать  специфические для переселенцев проблемы их информированности, которые не входят в круг обязанностей государственных структур.

Следует отметить, что деятельность этой общественной организации (в частности, создание информационной системы) осуществлялась до 2000 г. на средства, выделяемые международной организацией УВКБ ООН. Финансовая поддержка общественного движения – мощный и единственный рычаг, с помощью которого правительство любого государства демонстрирует заинтересованность ее функционировании, тем самым признавая полезность ее деятельности. И, наоборот, отсутствие финансовой поддержки является проявлением неприятия той роли, которую правительство отводит гражданскому обществу. В этой ситуации прямое финансирование крупнейшей неправительственной организации переселенцев в России со стороны международной организации может трактоваться двояко: и как форма поддержки правительства для мобилизации усилий самого гражданского общества на решение проблем вынужденных переселенцев в России, и как форма поддержки оппозиционной структуры, побуждающей Правительство принимать меры для решения проблем вынужденных переселенцев.

И в том, и другом варианте крайняя зависимость общественного движения либо от политики., проводимой национальным правительством, либо от позиции международной организации, проводящей свою собственную политику, очевидна.

2. Общая характеристика деятельности высших органов государственной власти в области миграции населения, их задачи и функции.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент Российской Федерации:

• является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч.2 ст.80);
• подписывает и обнародует федеральные законы, обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. г) и е) ст. 84); 

Так в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 17.05.2003 года2 в отношении миграции указано следующее: «Принятые в прошлом году законы были призваны навести порядок в миграционных потоках, сделать их прозрачными. То, что получилось, не способствует решению этих задач, скорее, создает серьезные проблемы для большого количества людей. Считаю нашим с вами долгом эту ситуацию поправить. Согласен с лидерами фракций на этот счет. Давайте подумаем и внесем соответствующие коррективы.

Нам нужны, конечно, не запреты и препоны, нам нужна эффективная иммиграционная политика. Выгодная для страны и удобная для людей. Особенно - для жителей Содружества Независимых Государств. Для тех, кто близок нам и с кем мы хорошо понимаем друг друга. С кем говорим на одном языке. Это люди нашей с вами общей российской культуры». Проблемы, изложенные Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию, на наш взгляд, свидетельствуют о том, что Президент держит соответствующие вопросы в поле своего внимания.

• ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации  и ратификационные грамоты (п. б) и в) ст. 86);

Президент лично ведет переговоры с главами государств и правительств других стран. Он лично подписывает важные международные договоры от имени Российской Федерации, для этого Президенту не нужно иметь никакого уполномочивающего на то документа, он также может уполномочить подписать договор определенное лицо, но для этого данному лицу необходимо иметь соответствующий документ о полномочиях на подписание от имени главы государства.3 Так, от имени Российской Федерации (в лице Президента или иного уполномоченного лица) были подписаны Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания 1984 года и Протоколы к ней, Европейская  конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года и Протоколы к ней, закрепляющие основополагающий принцип международного права в отношении вынужденных мигрантов – принцип невысылки.

В Российской Федерации ратификация международных договоров осуществляется путем принятия закона обеими палатами Парламента, а Президент, в соответствии со ст. 82 Конституции Российской Федерации, подписывает и обнародует федеральные законы, и в соответствии со ст. 86 Конституции Российской Федерации, подписывает ратификационные грамоты. Например, Федеральным  законом  от 28.03.1998 N 44-ФЗ4 была ратифицирована Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания и Протоколы к ней. решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища (п. а) ст. 89);

В соответствии с названной нормой Конституции Российской Федерации Президент решает вопросы о предоставлении политического  убежища. Порядок предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в Российской Федерации и их статус определяются «Положением о порядке предоставления  Российской Федерацией политического убежища», утвержденным Указом Президента от 21.07.1997г. № 746.5

Предоставление Российской Федерацией политического убежища производится указом Президента Российской Федерации в отношении каждого конкретного лица.

- издает указы и распоряжения. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации  (п.1 и 2 ст. 90).

Указанный выше пример свидетельствует о полномочиях Президента Российской Федерации в реализации вопросов, связанных с миграцией.

В соответствии с ч. 1 ст. 110 Конституции Российской Федерации «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации».

Являясь федеральным органом исполнительной власти, обладающим общей компетенцией, Правительство Российской Федерации призвано возглавлять всю систему органов исполнительной власти, обеспечивать их согласованную деятельность.

Деятельность Правительства Российской Федерации неразрывно связана с процессами, протекающими в сфере политической и экономической жизни нашего общества. Практика государственной жизни всех стран, независимо от их общественно-экономического строя, убедительно свидетельствует о том, что бремя реализации государственной политики во всех сферах жизни общества лежит на исполнительной власти.6

Реализуя внешнюю политику Российской Федерации, Правительство Российской Федерации заключает межправительственные соглашения, принимает меры к выполнению международных договоров Российской Федерации. Так, например, 30.08.2000г. Правительство Российской Федерации приняло  Постановление № 641 «О выходе Российской Федерации из Соглашения о безвизовом передвижении граждан государств Содружества Независимых Государств по территории его участников»7, а  30 ноября 2000г. подписало Соглашение между Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан, Правительством Кыргызской Республики, Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан «О взаимных безвизовых поездках граждан».

На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивая их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации (ч.1 и 2 ст. 115 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с указанной нормой Конституции и во исполнение Федерального закона от 25.07.2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Правительством Российской Федерации:

• ежегодно утверждаются квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации, на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности;
• утверждены Правила определения квоты;
• утверждены Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешение на временное проживание в Российской Федерации, о выдаче вида на жительство в Российской Федерации,  о выдаче разрешения на работу;
• принято Положение о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и утвержден Перечень федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации;
• утверждены Перечень объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу, Перечень территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан и др.

3. Основные функции исполнительных  органов государственной власти  в области миграции.

Как уже отмечалось нами выше, Правительство Российской Федерации призвано возглавлять всю систему органов исполнительной власти, обеспечивать их согласованную деятельность. В связи с этим, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти Субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий, в соответствии с Законом Российской Федерации № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 1993 года, в редакции Федеральных законов от 20.12.1995г. № 202-ФЗ, от 07.08.2000г. № 122-ФЗ, с изменениями, внесенными Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 21.11.2002г. № 15-П, Федеральными законами от 24.12.2002г. № 176-ФЗ, от 23.12.2003г. № 186-ФЗ,8 принимают следующие меры по обеспечению обустройства вынужденного переселенца и членов его семьи на новом месте жительства на территории Российской Федерации:

• предоставляют вынужденному переселенцу полный перечень населенных пунктов, рекомендуемых для постоянного проживания, и информацию об условиях проживания и о возможности трудоустройства в этих населенных пунктах;
• включают вынужденного переселенца в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации в список граждан на получение жилья, строительство (приобретение)  которого осуществляется за счет средств федерального бюджета, средств бюджета субъекта Российской Федерации и средств местного бюджета независимо от срока проживания в данной местности;
• оказывают вынужденному переселенцу помощь при вступлении в жилищный кооператив, помощь в индивидуальном жилищном строительстве, включая предоставление (приобретение) земельного участка и приобретение строительных материалов;
• предоставляют вынужденному переселенцу, нуждающемуся в улучшении жилищных условий, безвозмездные субсидии на строительство (приобретение) жилья в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• содействуют вынужденным переселенцам в организации компактных поселений на территории Российской Федерации, в строительстве жилья, создании инженерной, социальной инфраструктуры и рабочих мест в местах компактных поселений;
• предоставляют вынужденному переселенцу в случае его трудоустройства в сельской местности льготы, предусмотренные законодательством Российской Федерации и законодательством Субъекта Российской Федерации для лиц, переселяющихся в сельскую местность;
• предоставляют в соответствии с законодательством Российской Федерации одинокому вынужденному переселенцу (престарелому или инвалиду) родственники которого по объективным причинам не могут обеспечить ему помощь и уход, жилое помещение в доме муниципального жилищного фонда социального использования для граждан пожилого возраста или инвалидов;
• предоставляют в первоочередном порядке одинокому вынужденному переселенцу (престарелому или инвалиду), нуждающемуся в постоянном уходе, место в учреждении социальной защиты населения;
• оказывают содействие в устройстве детей вынужденного переселенца в государственные или муниципальные дошкольные и общеобразовательные  учреждения, учреждения начального и профессионального образования, а также в переводе их в первоочередном порядке в соответствующие учреждения среднего профессионально и высшего профессионального образования на места, обеспеченные финансированием за счет средств соответствующего бюджета;
• рассматривают обращения в письменной форме вынужденного переселенца и дают на них ответы в письменной форме в порядке и в сроки, которые определяются законодательством Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти Субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий:

• содействуют реализации прав вынужденного переселенца на занятость, профессиональную подготовку (переподготовку) и повышение квалификации в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• регистрируют вынужденного переселенца в качестве безработного в случае невозможности его трудоустройства в соответствии с законодательством Российской Федерации независимо от срока проживания в данной местности на территории Российской Федерации;
• оказывают вынужденному переселенцу по его просьбе содействие в получении документов, необходимых для восстановления трудового стажа, в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• предоставляют вынужденным переселенцам – детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, места в детских домах;
• оказывают вынужденному переселенцу по его просьбе содействие в возвращении на прежнее место жительства;
• оказывают содействие вынужденному переселенцу в возвращении оставленного им на территории Российской Федерации имущества, находящегося в его собственности. При невозможности возвращения имущества вынужденному переселенцу выплачивается компенсация;
• оказывают содействие вынужденному переселенцу в организации в соответствии с международными договорами Российской Федерации перевозки имущества, находящегося в его собственности на территории иностранного государства. При невозможности возвращения имущества вынужденному переселенцу выплачивают компенсацию в соответствии с международными договорами Российской Федерации и нормативными правовыми актами Российской Федерации. Такая мера, например, предусмотрена Соглашением стран СНГ от 24.09.1993г. «Об оказании помощи беженцам и вынужденным переселенцам».9 В ст. 7 этого Соглашения устанавливается «государство выезда возмещает беженцам и вынужденным переселенцам стоимость оставленного или утраченного  ими на его территории жилья или другого имущества, компенсирует ущерб здоровью и потерю заработка. Размеры материальной компенсации определяются по расценкам государства выезда. Порядок учета принадлежащего беженцам и вынужденным переселенцам утраченного движимого и недвижимого имущества, оценки материального ущерба и выплаты компенсации определяются совместно заинтересованными Сторонами».

Органы государственной власти Субъектов Российской Федерации, допустившие на подведомственной территории вынужденную миграцию по обстоятельствам, предусмотренным п.1 ст.1 Закона «О вынужденных переселенцах», совместно с федеральными органами власти принимают меры по устранению причин возникновения вынужденной миграции.