Основания и порядок приобретения и утраты российского гражданства

2. Основания прекращения российского гражданства

  2.1. Оптация

Ст. 21 ФЗ «О гражданстве» № 1 мая 2002 года № 62-ФЗ закрепляет за гражданином РФ право выбора гражданства в случае изменения Государственной границы РФ.

Оптация - понятие, свойственное международному праву. Право оптации  заложено и в смысл права каждого человека на гражданство, закрепленного в ст. 15 Всеобщей декларации прав человека. В соответствии с тем же документом никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права на гражданство.

Согласно нормам международного права, а также смыслу статьи под оптацией (от лат. optatio - "желание") понимается право на сохранение или изменение гражданства лицами, проживающими в пределах территории, которая подверглась изменению своей государственной принадлежности.

Анализируя содержание статьи, можно выделить несколько существенных признаков оптации в РФ.

Во-первых, она происходит в условиях территориальных преобразований в результате изменения Государственной границы РФ.

Государственная граница  РФ есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) РФ, т.е. пространственный предел действия государственного суверенитета РФ (ст. 1 Федерального закона от 01.04.1993 N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации"). А в соответствии с п. 1 ст. 5 того же Закона прохождение Государственной границы РФ устанавливается и изменяется международными договорами РФ, федеральными законами.

Во-вторых, территориальное преобразование в данном случае должно быть осуществлено только в соответствии с международными договорами РФ, в которых обычно отражаются право затрагиваемых граждан на добровольный выбор гражданства и условия, порядок и правовые последствия такого выбора.

В качестве таких актов  в практике международного права  можно назвать Мирный договор  с Италией (Париж, 10.02.1947), на основании  которого были изменены границы этого  государства. В соответствии с этим документом правительства государств, к которым перешли территории, должны были обеспечить, чтобы все лица, упомянутые в Договоре, имели право оптировать итальянское гражданство в течение одного года со дня вступления в силу международного акта. Любое лицо, оптирующее таким образом, сохранило итальянское гражданство и не считалось приобретшим гражданство государства, к которому перешла территория. Оптация мужа не влекла за собой оптации со стороны жены. Оптация со стороны отца или, если отца нет в живых, со стороны матери автоматически включала всех не состоящих в браке детей моложе 18 лет. Государство, к которому перешла территория, могло потребовать, чтобы лица, которые воспользовались правом оптации, переселились в Италию в течение года со дня совершения оптации.

Также в 1945 г. был  заключен Договор о Закарпатской Украине между СССР и Чехословацкой  республикой, в соответствии с которым  лица украинской и русской национальностей, проживающие на территории Чехословакии (в Словакии), имели право оптации (приобретения) гражданства СССР до 01.01.1946. Аналогичное право получили и лица чешской и словацкой национальностей, проживавшие на территории Закарпатской Украины, которые хотели сохранить гражданство Чехословакии. Лица, воспользовавшиеся правом оптации, должны были в течение 12 месяцев переселиться в страну, гражданство которой они хотели приобрести¹¹.

При этом необходимо добавить, что понятие оптации  не тождественно выбору гражданства  в случаях самоопределения нации, когда население какой-либо территории выбирает между отделением от господствующей нации и вхождением вместе с ней  на определенных условиях в одно государство. В этом случае автоматически решается вопрос гражданства всей нации. Мнение отдельного лица при этом не учитывается, учитывается мнение большинства, отдельные лица лишь принимают участие в решении нацией, к которой оно принадлежит, вопроса о своей будущей государственной и вместе с тем гражданской принадлежности.

2.2. Отказ от гражданства

Под отказом  от гражданства понимается его прекращение  по волеизъявлению гражданина или его  представителя (для несовершеннолетних и недееспособных лиц). Однако отказ  от гражданства не является волевым  действием одностороннего характера. Другой обязательный элемент отношений, связанных с отказом от гражданства, - получение на это разрешения государства.

Законодательство  предусматривает два основания  отказа от гражданства: выход из гражданства  и оптация иностранного гражданства.

Статья 19 ФЗ «О гражданстве» № 1 мая 2002 года № 62-ФЗ регламентирует порядок выхода из гражданства РФ. Выходом из гражданства признается прекращение гражданства на основе добровольного волеизъявления гражданина. При этом установлен общий и упрощенный порядок выхода из гражданства. В соответствии со ст. 3 Закона общий порядок прекращения гражданства РФ - это порядок рассмотрения вопросов гражданства и принятия решений по вопросам гражданства РФ Президентом РФ в отношении лиц, на которых распространяются обычные условия, предусмотренные настоящим Федеральным законом. Общий порядок распространяется на лиц, постоянно проживающих на территории РФ. Упрощенный порядок приобретения или прекращения гражданства РФ - это порядок рассмотрения вопросов гражданства и принятия решений по вопросам гражданства РФ в отношении лиц, на которых распространяются льготные условия, предусмотренные настоящим Федеральным законом. Упрощенный порядок применим к лицам, постоянно проживающим за пределами РФ, а равно к лицам, не достигшим 18-летнего возраста, один из родителей которых имеет иное гражданство.

При выходе из гражданства  РФ на основании ч. 1 ст. 19 ФЗ «О гражданстве» лица, проживающего на территории РФ, вместе с заявлением представляется документ полномочного органа иностранного государства о наличии у заявителя иного гражданства или подтверждение возможности предоставления ему иного гражданства в случае выхода из гражданства РФ, а также документ налогового органа РФ об отсутствии задолженности по уплате налогов. Заявление подается в органы внутренних дел по месту жительства лица, желающего выйти из гражданства. В нем указываются мотивы выхода из гражданства.

Упрощенный  порядок отличается от общего (ч. 1 ст. 19) сроками принятия решений уполномоченными органами: если при рассмотрении заявлений по вопросам гражданства в общем порядке эти сроки ограничены годом со дня подачи заявления, то упрощенный порядок предусматривает рассмотрение его в течение шести месяцев.

Упрощенный  порядок выхода из гражданства РФ применяется к лицам, проживающим  на территории иностранного государства, состоящим в гражданстве РФ и желающим из него выйти. Упрощенный порядок предоставляется этим категориям лиц, поскольку они постоянно проживают за пределами РФ, фактически не пользуются правовым статусом гражданина; кроме того, имеют гарантии приобретения иного гражданства.

При выходе из гражданства  РФ на основании ч. 2 ст. 19 ФЗ «О гражданстве» лица, проживающего на территории иностранного государства, вместе с заявлением, согласно п. 24 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 14.11.2002 N 1325, представляются:

- документ, подтверждающий  разрешение полномочного органа иностранного государства на проживание в данном государстве (в случае отсутствия этих данных в паспорте заявителя);

- документ о  снятии с регистрационного учета  по месту жительства в РФ (в  случае отсутствия этих данных  в паспорте заявителя);

- документ полномочного  органа иностранного государства  о наличии у заявителя иного  гражданства или подтверждение  возможности предоставления заявителю  иного гражданства в случае  его выхода из гражданства  РФ;

- документ налогового  органа РФ об отсутствии задолженности по уплате налогов.

Решения по таким  заявлениям принимаются дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями РФ по согласованию с Федеральной миграционной службой и Федеральной службой безопасности Российской Федерации. Выход из гражданства в упрощенном порядке ограничивается условиями, перечисленными в ст. 20 ФЗ «О гражданстве». Это связано с тем, что при отсутствии у лица гарантий приобретения иного гражданства в отношении его должна быть сохранена правовая защита со стороны государства. Если же лицо имеет неисполненные обязательства либо привлекается к уголовной ответственности, то оно подвергается мерам государственного принуждения, но при выходе из гражданства может этого избежать, поэтому ст. 20  ФЗ «О гражданстве» запрещает выход из гражданства в таких случаях. Законодатель, исходя из интересов ребенка, устанавливает (ч. 3 ст. 23) упрощенный порядок выхода из гражданства Российской Федерации также для детей, один из родителей которых имеет гражданство Российской Федерации, а другой является иностранным гражданином либо единственный родитель которых является иностранным гражданином. При этом требуется заявление обоих родителей либо заявление единственного родителя. Надо сказать, что в период действия Закона о гражданстве Российской Федерации 1991 г. выход лиц, проживающих на территории России, из ее гражданства носил единичный характер. Тот же факт, что только за 1992 - 1999 гг. из гражданства России вышло 142374 человека, объясняется главным образом дискриминационной политикой стран СНГ и Балтии в отношении проживающих на их территории российских граждан как на бытовом, так и на государственном уровне, которая вынуждала этих лиц выйти из гражданства Российской Федерации.

Как и ранее  действовавший закон, Закон о  гражданстве 2002 г. устанавливает (ст. 20) основания отказа в выходе из гражданства  Российской Федерации. Однако теперь они несколько расширены. Выход из гражданства Российской Федерации не допускается, если:

1) гражданин Российской Федерации имеет не выполненные перед Российской Федерацией обязательства, установленные федеральным законом;

2) привлечен компетентными органами Российской Федерации в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда;

3) не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения.

Согласно ст. 34 Закона 2002 г. при подаче заявления о выходе из гражданства Российской Федерации по заявлениям заинтересованных лиц на территории Российской Федерации взимается государственная пошлина, а за пределами Российской Федерации - консульский сбор, которые в случае отклонения заявления заявителю не возвращаются. Однако, как уже отмечалось в литературе, взимание денег за выход из гражданства представляется абсурдным¹².

2.3. Прекращение гражданства по инициативе государства

Под прекращением гражданства по инициативе государства понимается утрата гражданства независимо от воли гражданина или вопреки его воле.

Советское законодательство вкладывало в понятие "утрата гражданства" на разных этапах своего развития различный  смысл. Довольно длительное время под  утратой гражданства понимались любые случаи его прекращения. Однако в последующем под утратой гражданства стало пониматься лишь такое его прекращение, которое не зависело от воли гражданина и осуществлялось по инициативе государства в соответствии с основаниями, предусмотренными законодательством.

В советский  период наиболее распространенным основанием прекращения гражданства по инициативе государства было его лишение, которое  являлось обязательным атрибутом советского законодательства о гражданстве, что  предоставляло властям свободу чинить незаконные репрессии¹³.

Первым актом  советской власти, посвященным этому  вопросу, было постановление ВЦИК 1918 г., предусматривавшее лишение советского гражданства лиц, самовольно покинувших ряды Красной Армии до истечения  шестимесячного срока после их добровольного вступления в нее.

28 октября 1921 г. СНК был издан декрет "О  лишении прав гражданства некоторых  категорий лиц, находящихся за  границей". В эту категорию входили лица:

1) пробывшие за границей беспрерывно свыше пяти лет и не получившие от советских представительств заграничных паспортов или соответствующих удостоверений до 1 марта 1922 г.;

2) выехавшие из России после 7 ноября 1917 г. без разрешения советской власти;

3) добровольно служившие в армиях, сражавшихся против советской власти или участвовавшие в какой бы то ни было форме в контрреволюционных организациях;

4) имевшие право оптации Российского гражданства и не воспользовавшиеся этим правом к моменту истечения ее срока, лица, которые находились за границей, не зарегистрировались в соответствующий срок.

В дальнейшем декрет СНК РСФСР от 28 октября 1921 г. был  заменен аналогичным по содержанию декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 15 декабря 1921 г., в котором срок документационного  оформления советского гражданства  был продлен до 1 июня 1922 г.

Объясняя причины  принятия этого декрета, Д.А. Гайдуков писал, что "во-первых, к моменту  Октябрьского переворота, за границей находилось немало людей, русских подданных, которые выехали туда в разное время, жили там более или менее  продолжительный срок и не собирались возвращаться в советскую Россию; во-вторых, уже после Октябрьской революции за границу бежало много всяких лиц, принадлежавших к враждебно настроенным против советской власти элементам. Это были, главным образом, остатки разгромленных белых армий, помещики, капиталисты и прочая нечисть из тех, кто тем или иным путем сумел удрать из пределов советской страны с тем, чтобы там, за границей, организовать свои силы и пытаться использовать их против советской власти.

Формально считаясь гражданами советской России, они, естественно, были недостойны носить это высокое звание; необходимо было освободиться от таких "граждан", равно как и от тех, кто, проживая за границей длительный срок и не получив соответствующих советских документов или не зарегистрировавшись в установленный срок в заграничных представительствах РСФСР, фактически порвал связь с Россией.

Эта задача и  была разрешена декретом ВЦИК и СНК 15 декабря 1921 г. "О лишении прав гражданства некоторых категорий  лиц, находящихся за границей"¹⁴.

Аналогичную оценку декрету дал и В.С. Шевцов: "Вопросы  лишения гражданства Советское  государство вынуждено было решать уже в первые годы своего существования: необходимость в этом вызывалась революционными событиями, происходившими в стране, и последствиями мировой войны. Тысячи бывших подданных Российской империи и лиц, формально сохранивших советское гражданство, оказались за пределами государства. При этом нередко они вовлекались в различные белогвардейские контрреволюционные организации, занимались активной антисоветской деятельностью"¹⁵.

Тот факт, что  декрет предоставлял право лицам, выехавшим  после ноября 1917 г. за границу без  разрешения советской власти, а также  добровольно служившим в белых  армиях или участвовавшим в какой  бы то ни было форме в контрреволюционных организациях, возбудить до 1 июня 1922 г. через ближайшее представительство РСФСР за границей ходатайство перед ВЦИК о восстановлении в правах советского гражданства дал основания В.С. Шевцову сделать вывод о том, что "декрет ставит перед собою цель не только лишить гражданства враждебных советскому государству лиц, но и сохранить по возможности тех граждан, которые осознали необходимость участвовать вместе со всем народом в строительстве социалистического общества"¹⁶.