Особенности системы источников административного права

          Еще одна выделяемая многими  особенность источников административного  права - это преобладание в  их числе подзаконных нормативно-правовых  актов. Потребности регламентации  управленческой деятельности государства,  основанные на общих принципах  законности в государственном  управлении, порождают необходимость  легального разъяснения, детализации  тех или иных административно-правовых  норм, содержащихся в международных  соглашениях, конституции, федеральных  и федеральных конституционных  законах. Кроме того, нормативно-правовые  акты Правительства РФ или  Президента РФ в каком-то смысле  могут являться и актами управления.

          Именно в связи с этой особенностью  административное законодательство  характеризуется чрезвычайно обширным  кругом подзаконных источников, часть из которых содержит  общерегулятивные нормы административного  права в той или иной сфере,  утверждая правила, регламенты, положения  и т.д., а часть - нормы права,  предназначенные для регулирования какой-либо определенной "частной" ситуации на основе более общих норм, утвержденных актом более высокой юридической силы. ⁴

 

1.3. Виды источников административного права.

 

          К источникам административного  права относятся те нормативно-правовые  акты органов государственной  власти и государственного управления, которые содержат нормы административного  права, например, Кодекс об административных  правонарушениях или Положение  о конкретном ведомстве. В последнем  определяется компетенция данного  органа по руководству отраслью. К источникам административного  права не относят правовые  акты ненормативного характера.  Обширность, многообразие отношений  предмета административно-правового  регулирования влекут за собой  большое число нормативных актов.

          Вследствие этого является полезной  их классификация, в особенности  по признакам правовых свойств,  а также форм правовых нормативных  актов. Правовые свойства нормативных  правовых актов, как известно, неодинаковы. Различаются акты  с высшими юридическими свойствами (законы), подзаконные акты – нормативно-правовые  акты самой различной субординации (акты управления), конкретизирующие  законы др.

          Различают как чисто административные  правовые источники, так и “смешанные”  - многоотраслевые, в которых одновременно  присутствуют нормы различных  отраслей права (например, административного  и гражданского, административного  и уголовного и т.п.).

          В зависимости от того, кем  приняты те или иные законодательные  и нормативно правовые акты, т.е  – по юридической силе источники  административного права можно  разделить на несколько групп:

I. Акты, принятые на основе референдумов и акты законодательных органов.

II. Акты Президента Российской Федерации.

III. Акты государственной администрации.

IV. Акты муниципальных органов.

V. Публичные договоры.

VI. Акты правосудия.

VII. Административные обыкновения.

          I. Акты, принятые на основе референдумов  и акты законодательных органов:

          1. Федеральные законы и иные нормативные акты Федерального Собрания Российской Федерации:

• Конституция Российской Федерации;
• Федеральные конституционные законы (О Правительстве Российской Федерации, об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации и др.);
• федеральные законы;
• декларации, положения, акты об амнистии и другие акты палат Федерального собрания Российской Федерации.

          2. Законодательные акты субъектов Федерации:

• конституции, уставы субъектов Федерации;

• законы субъектов Федерации.

          II. Вторая группа - акты Президента  Российской Федерации (указы и распоряжения). Поскольку Конституция Российской Федерации не отнесла Президента ни к одной из трех ветвей власти, Президент и его акты занимают особое место в правовой системе России. Акты Президента - важнейший источник административного права.

          III. Третья группа - акты государственной администрации - самая многочисленная как по количеству актов, так и по их источникам группа.

          1. Административные акты федеральных органов и организаций:

• постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;
• постановления, приказы, инструкции министерств и других центральных федеральных органов специальной компетенции;
• приказы, постановления, инструкции, распоряжения и другие акты территориальных федеральных органов исполнительной власти; приказы, инструкции администраций государственных федеральных учреждений, предприятий, вооруженных формирований;
• акты руководителей аппаратов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и др.;
• акты Банка Российской Федерации.

          2. Административные акты субъектов Федерации:

• указы, постановления и другие акты глав исполнительной власти субъектов Федерации (президентов, губернаторов, мэров, глав администраций);
• постановления и распоряжения правительств субъектов Федерации;
• приказы, постановления центральных органов специальной компетенции субъектов Федерации;
• приказы, постановления местных органов государственной власти субъектов Федерации (например, префектов в Москве);
• приказы, инструкции администраций, государственных предприятий, учреждений субъектов Федерации.

          IV. Любые нормы права, регулирующие  вопросы административного принуждения,  являются административными. И если такие нормы принимаются решениями муниципальных органов, эти акты становятся источниками отраслевых норм.

          V. Правовая роль публичных договоров, содержащих нормы административного права в России достаточно велика. Существуют четыре вида публичных договоров:

          1. Международные договоры.

          В ч. 4 ст. 15 Конституции России  сказано: "Если международным  договором Российской Федерации  установлены иные правила, чем  предусмотренные законом, то применяются  правила международного договора". Конечно, правительство, министерство  не вправе заключать с органами  зарубежных государств договоры, которые противоречат законам  Российской Федерации.

          2. Федеративные договоры – договоры между Российской Федерацией и ее субъектами.

          3. Административные договоры. Нормы административного права имеются в договорах федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Федерации, только между федеральными органами, только между органами субъектов Федерации, между государственными органами и муниципальными и т. д.

          4. Нормативными общефедеральными являются соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов, работодателей и Правительством России, а также аналогичные трехсторонние соглашения, заключаемые на уровне субъектов Федерации между профсоюзами, предпринимателями и администрациями субъектов Федерации.

          VI. Акты правосудия все чаще становятся источниками административного права.

          Известно, что нормативными являются  не только те акты, которые  содержат новую норму права,  но и те, которые отменяют, изменяют  старую.

          В США, Великобритании, Франции  и во многих других зарубежных  странах суды стали главными  творцами современного административного  права. Такое явление было вызвано  тем, что они первыми столкнулись  с недостаточным, а нередко  просто с неясным и противоречивым  законодательным регулированием  административной деятельности  и начали активно формулировать  процессуальные и даже материальные  нормы административного права.

          В России акты правосудия не  считаются правовыми прецедентами. И существующие суды осуществляют  нормотворчество путем признания  действующих норм несоответствующими  нормам, имеющим более высокую  юридическую силу. Существуют два  вида актов правосудия как  источников права:

          1. Акты судов общей компетенции (в том числе и военных) и арбитражных судов, которые могут признать не соответствующими закону или решениям вышестоящих органов подзаконные акты вплоть до постановлений Правительства России.

          2. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Конституционный Суд РФ рассматривает вопросы о соответствии Конституции России и федеральных законов, указов Президента, актов Правительства РФ и ряда других актов, названных в ст. 125 Конституции Российской Федерации. Акты, их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.

          VII. Административные обыкновения в наше время в России, во-первых, существуют как правила деятельности в отдельных государственных организациях, это локальные нормы. Во-вторых, они нормативно нигде не закреплены, являются сложившимися в конкретных организациях обычаями (неформальными нормами) деятельности (например, распределения дел между служащими, существующими процедурами визирования документов и т. д.). В-третьих, они субъективны, в том смысле, что используются, если их признает руководитель организации или пока их не закрепят в актах субъектов власти.

 

 

 

 

 

ГЛАВА II. СИСТЕМЫ ИСТОЧНИКОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

2.1. Особенности системы источников административного права

          Все действующие источники административного  права образуют целостную, несамоуправляемую  систему, изменять которую вправе  многие субъекты. Признак, который  лежит в основе этой совокупности, наличие в каждом из них  действующих норм административного  права.

          Нередко систему источников административного  (финансового, семейного и других  отраслей права) называют административным (финансовым, семейным и т. д.) законодательством.  Это некорректно. Известно, что  нормы административного права  содержатся не только в законах,  их очень много в подзаконных  актах. В п. 2 ст. 3 ГК РФ сказано:  «Гражданское законодательство  состоит из настоящего Кодекса  и принятых в соответствии  с ним иных федеральных законов...». ⁵ И административное законодательство следует понимать как систему законов, в которых имеются нормы административного права. А всю совокупность действующих источников этой отрасли можно назвать системой источников административного права (СИАП). Административное законодательство образует ядро, важную часть СИАП.

          В этом первая особенность СИАП, резко отличающая ее от системы источников уголовного права.

          Во-вторых, ст. 72 Конституции России устанавливает, что административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Уточняет это положение ч. 2 ст. 76 Конституции: «По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации».⁶

          В-третьих, особенность СИАП - многообразие источников. В нее входят законы и подзаконные акты федеральных, региональных, муниципальных органов. Изменяют административное право своими актами и законодательная, и исполнительная, и судебная власти, а кроме того, и Президент, и Банк России, и Генеральный прокурор. Акты органов всех ветвей государственной власти являются источниками административного права.

          В-четвертых, СИАП огромна по числу входящих в нее источников. Это прежде всего объясняется универсализмом и иными особенностями административной власти. Поэтому требуется большое число федеральных и региональных, материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных, общих и внутриаппаратных норм, регулирующих деятельность государственной администрации во многих сферах общественной жизни. В этом нетрудно убедиться, ознакомившись с общеправовым классификатором отраслей законодательства СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 679⁷., в котором нет раздела «административное законодательство», а соответствующие источники помещены в разделы законодательства об административных правонарушениях, о государственной службе, об обороне, о безопасности, о транспорте и связи, об охране общественного порядка и в десятки других разделов классификатора. Кстати, в классификаторе тоже некорректно используется термин «законодательство», хотя речь идет о системе источников соответствующих норм, в которую входят даже ведомственные инструкции.

          Пятая особенность СИАП - ее мобильность, изменчивость. В систему административно-правовых норм часто вносятся изменения новыми источниками, а старые источники отменяются, изменяются. Нестабильность СИАП объясняется многими объективными факторами. На предметную, универсальную, организующую деятельность государственной администрации непосредственно влияют экономика, политика, тем более в условиях российских реформ, а также огромные размеры самого административного права и системы его источников и др. Нестабильность СИАП связана и с субъективными факторами: ошибками, политическими пристрастиями тех, кто готовит, принимает акты, содержащие нормы административного права. К тому же в СИАП много подзаконных актов, которые нетрудно отменить, изменить новому министру, губернатору и Правительству России.