Правовые основы и меры противодействия коррупции в системе государственной службы

Правовые основы и меры противодействия коррупции 

в системе государственной  службы

 

 

 

 

Корру́пция (от лат. Corrumpere — «растлевать») — термин, обозначающий обычно использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащее законодательству и моральным установкам. Характерным признаком коррупции является конфликт между действиями должностного лица и интересами его работодателя либо конфликт между действиями выборного лица и интересами общества.

Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» даёт следующее определение коррупции:

Коррупция - злоупотребление  служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление  полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение этих деяний от имени или в интересах юридического лица.

Коррупции может быть подвержен любой человек, обладающий властью над распределением каких-либо не принадлежащих ему ресурсов по своему усмотрению (чиновник, депутат, судья, сотрудник правоохранительных органов, администратор, экзаменатор, врач и т. д.). Главным стимулом к коррупции является возможность получения экономической прибыли (ренты), связанной с использованием властных полномочий, а главным сдерживающим фактором — риск разоблачения и наказания.

В настоящее время  серьезной проблемой отечественного государственного управления является чрезмерное нормативное правовое регулирование, избыточное количество государственных служащих, большие затраты на их содержание, низкая заработанная плата. Эти взаимосвязанные проблемы неизбежно ведут к недостаточно эффективной работе государственного аппарата и коррупции, которая трансформирует государство в свою противоположность – произвол чиновников в отношении с физическим и юридическим лицами. Это является ощутимой угрозой  национальной безопасности Российской Федерации.

Кроме того, в современный  период получили широкое распространение  перекладывания ответственности на институты саморегуляции общественной жизни: рыночные отношения, национальное самоопределение, народные обычаи и традиции, религиозное мировоззрение и т.п. При всей значимости этих институтов для жизнедеятельности общества они не могут заменить собой государства. В прогнозируемой перспективе государство будет оставаться неизменной формой консолидации и организации жизни людей на территории России, основой для обеспечения национальной безопасности.

 

Правовые основы противодействия коррупции.

В современных условиях в рамках отечественной правовой системы не было сформировано единой отрасли законодательства по противодействию  коррупции. Нормы права, направленные на борьбу с коррупцией, находятся  в различных отраслях права и  располагаются в нормативных правовых актах различного уровня.

Федеральный закон «О противодействии коррупции» предлагает несколько уровней источников права, содержащих нормы по противодействию коррупции: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, международные договоры Российской Федерации, Федеральный закон «О противодействии коррупции» и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, акты иных федеральных органов государственной власти, акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты. Роль этих источников права в правовом регулировании отношений по борьбе с коррупцией не равнозначна. Это связано с тем, что иерархия нормативных правовых актов российского законодательства зависит не только от субъекта их принятия, но и от того, какие методы правового регулирования предусмотрены в том или ином правовом акте.

Если мы проанализируем нормы права, регламентирующие борьбу с коррупцией, то увидим, что эти нормы с точки зрения закрепленных в них методов правового регулирования можно разделить на несколько групп. Это нормы, в которых:

раскрываются общие  признаки и социальная сущность коррупции;

закрепляется коррупционное поведение в качестве правонарушения, содержащего собственный состав правонарушения и санкцию;

регламентируется порядок  выявления, предупреждения, пресечения, раскрытия и расследования коррупционных  правонарушений;

регламентируется выявление и последующее устранение причин коррупции.

Каждой группе выделенных норм соответствуют определенные метод  правового регулирования, способ воздействия  на общественные отношения и, следовательно, должен соответствовать установленный  для этого метода источник права. Так, закрепление моделей коррупционного поведения в качестве преступления возможно только с использованием методов уголовного права, а сфера уголовного законодательства находится в ведении Российской Федерации, и формой этого законодательства может быть только федеральный закон (Уголовный кодекс РФ). Мы видим, что выбор субъекта правотворчества и, следовательно, вида нормативного правового акта для борьбы с коррупцией ограничен теми методами правового регулирования, которые мы хотим закрепить в данном акте.

Поэтому понятие "правовая основа противодействия коррупции" не является исчерпывающим и четко  определенным юридическим явлением, а выступает "собирательной" категорией, содержание которой в значительной мере зависит от авторской позиции. Правовую основу противодействия коррупции составляет набор источников права, различающийся в зависимости от тех методов правового воздействия, которые в них содержатся.

Неоспоримым является тот  факт, что значение коррупции как  антисоциального явления устанавливается нормами конституционного и международного права.

Значительную роль здесь  играет Конвенция об уголовной ответственности  за коррупцию от 27 января 1999 г. Данный международный акт констатирует, что коррупция угрожает верховенству закона, демократии и правам человека, подрывает принципы надлежащего государственного управления, равенства и социальной справедливости, препятствует конкуренции, затрудняет экономическое развитие и угрожает стабильности демократических институтов и моральным устоям общества.

Вышеуказанная Конвенция определяет объект воздействия коррупционного поведения. Конституция Российской Федерации придает перечисленным благам и сферам общественных отношений статус основ конституционного строя и содержания прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, всем видам коррупционного поведения присваивается качество правонарушений с высокой степенью общественной опасности, что и должно найти отражение в различных отраслях законодательства, в первую очередь в уголовном законодательстве.

Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию предлагает государствам-участникам перечень типов противоправного поведения, которые представляется признать в национальном законодательстве в качестве уголовно наказуемых деяний коррупционного характера. К ним предлагается отнести:

активный подкуп национальных публичных должностных лиц;

пассивный подкуп национальных публичных должностных лиц;

подкуп членов национальных публичных собраний;

подкуп иностранных  публичных должностных лиц;

подкуп членов иностранных  публичных собраний;

активный подкуп в  частном секторе;

пассивный подкуп в частном  секторе;

подкуп должностных  лиц международных организаций;

подкуп членов международных  парламентских собраний;

подкуп судей и должностных  лиц международных судов;

злоупотребление влиянием в корыстных целях;

отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией;

правонарушения в сфере  бухгалтерского учета.

Конвенция Организации  Объединенных Наций против коррупции  от 31 октября 2003 г. конкретизирует и  уточняет данный перечень уголовно наказуемых деяний.

Правовую основу противодействия  коррупции составляют также нормативные  правовые акты национального законодательства, устанавливающие то или иное поведение  в качестве противоправного. В первую очередь речь идет об уголовном законодательстве, тем более что в указанных выше международных Конвенциях речь идет об уголовно-правовых методах борьбы с коррупцией в связи с особым характером общественной опасности данного социального явления. Именно этот вид антикоррупционного законодательства выступает в качестве краеугольного камня всей борьбы с коррупцией.

Анализ действующего Уголовного кодекса РФ показывает, что перечисленные в определении понятия «коррупция» составы уже получили отражение в уголовном законодательстве. Это ст. 201 "Злоупотребление полномочиями"; ст. 204 "Коммерческий подкуп"; ст. 285 "Злоупотребление должностными полномочиями"; ст. 290 "Получение взятки"; ст. 291 "Дача взятки".

Эти составы содержатся в главах УК РФ, объединяющих преступления против интересов службы: гл. 23 "Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях"; гл. 30 "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления".

Особенностью отечественного законодательства в сфере борьбы с коррупцией является то, что коррупционное поведение закрепляется в качестве не только уголовных правонарушений (преступлений), но и административных, хотя международные акты относят коррупцию к уголовно наказуемым деяниям как правонарушения с высокой степенью общественной опасности.

Именно поэтому вместе с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" были внесены изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ, который был дополнен ст. 19.28 "Незаконное вознаграждение от имени юридического лица". Объективной стороной указанного состава выступает незаконная передача от имени или в интересах юридического лица должностному лицу либо лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное оказание ему услуг имущественного характера за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом либо лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, действия (бездействия), связанного с занимаемым ими служебным положением. Субъектом данного административного правонарушения выступает юридическое лицо, в интересах или от имени которого осуществляется незаконное вознаграждение должностных лиц либо лиц, осуществляющих управленческие функции. Данный состав направлен на наказание тех юридических лиц, в интересах которых совершаются преступления коррупционного характера. Социальное назначение этого правила в том, чтобы сделать экономически невыгодным и затратным использование коррупционных способов достижения корпоративных целей. Использование административно-правовых методов выступает логическим дополнением уголовно-правовой политики в области противодействия коррупции.

В отличие от уголовного законодательства административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Однако представляется, что установление мер административной ответственности за коррупционные правонарушения является прерогативой только Российской Федерации. Такая позиция обусловлена предметами ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, к которым относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Определение коррупционности того или иного типа поведения выступает явной прерогативой Российской Федерации.

Правовую основу противодействия  коррупции составляют и нормы, определяющие порядок выявления, пресечения, раскрытия, расследования коррупционных правонарушений.

Так как основная масса  коррупционных правонарушений закреплена в качестве преступлений в Уголовном кодексе РФ, то, следовательно, и расследование данных деяний должно регламентироваться уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, которое находится в исключительном ведении федерального центра и может иметь только "законную" форму, т.е. содержится в Уголовно-процессуальном кодексе РФ от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ

Что касается административных правонарушений коррупционной направленности, то порядок производства по делам  об административных правонарушениях  указан Кодексом РФ об административных правонарушениях в качестве предмета ведения Российской Федерации.

В структуре правовой основы противодействия  коррупции важную роль играют нормативные  акты, содержащие меры по предупреждению коррупции, по выявлению и устранению ее причин.

Указанная цель реализуется посредством  административно-правового регулирования, так как профилактическая антикоррупционная  деятельность государства выражается в основном в совершенствовании  запретов, ограничений, обязанностей в  сфере государственной и муниципальной службы. В силу изложенного правовую основу противодействия коррупции составляют законодательные акты о различных видах службы, нормативные акты, определяющие статус лиц, замещающих государственные должности. Этими актами могут быть как федеральные законы, законы субъектов Федерации, так и подзаконные нормативные акты.

Следует отметить, что в последние  годы в ряде субъектов Российской Федерации были приняты Законы о  противодействии коррупции. В Ульяновской области принят Закон Ульяновской области от 05.06.2007 № 77-ЗО «О противодействии в Ульяновской области».