Правовые основы и меры противодействия коррупции в системе государственной службы

Меры по профилактике коррупции, обозначенные в Федеральном законе «О противодействии коррупции»:

Во-первых, это  требования к государственному служащему. В частности, к гражданам, претендующим на замещение государственных должностей и должностей государственной службы, предъявляются определенные квалификационные требования. Согласно ст. 12 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Требования  к уровню профессионального образования установлены непосредственно законом - так, к числу квалификационных требований к должностям гражданской службы категорий "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" всех групп должностей гражданской службы, а также категории "обеспечивающие специалисты" главной и ведущей групп должностей гражданской службы относится наличие высшего профессионального образования.

Квалификационные  требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для федеральных гражданских служащих установлены Указом Президента РФ от 27 сентября 2005 г. N 1131 (с изм. от 26 июля 2008 г.) "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих". Для гражданских служащих субъекта РФ такие требования устанавливаются законом субъекта РФ. В частности для государственных гражданских служащих Ульяновской области такие требования установлены в Законе Ульяновской области «О государственной гражданской службе Ульяновской области».

Квалификационные  требования к профессиональным знаниям  и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций и включаются в должностной регламент гражданского служащего. Каждый государственный орган выдвигает в числе профессиональных знаний знание Конституции и законодательства в рамках компетенции этого органа, основ организации прохождения государственной гражданской службы, служебного распорядка, правил деловой этики, основ делопроизводства. Среди навыков - оперативное принятие и реализация управленческих решений, ведение деловых переговоров, публичное выступление, анализ и прогнозирование, владение компьютерной и другой оргтехникой, квалифицированная работа с людьми по недопущению личностных конфликтов.

Поступление граждан  на службу по общему правилу происходит по итогам конкурса. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы. Таким образом, процедура поступления на гражданскую службу предполагает проверку соответствия претендента квалификационным требованиям.

За кадровой службой  закреплена организация проверки достоверности  представляемых гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении на гражданскую службу (ст. 44 Федерального закона "О государственной гражданской службе").

Требование  представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Гражданин, претендующий на замещение должности гражданской службы, включенной в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представляет представителю нанимателя сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи.

Основанием для осуществления  проверки достоверности и полноты  сведений о доходах, об имуществе  и обязательствах имущественного характера  является достаточная информация, представленная в письменном виде в установленном порядке:

а) правоохранительными  и налоговыми органами;

б) постоянно действующими руководящими органами политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими  партиями;

в) Общественной палатой Российской Федерации (общественной палатой субъекта Российской Федерации).

Непредставление государственным служащим сведений либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представление заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей должно стать либо основанием для увольнения, либо основанием для применения иных мер юридической ответственности.

В целом декларирование доходов членов семьи государственных  служащих является распространенной превентивной антикоррупционной мерой в мире. Причем часто речь идет именно о  членах семьи, т.е. всех близких родственниках. В российском законодательстве уже устоялось понятие "члены семьи". Семейный кодекс РФ членами семьи называет супругов, родителей и детей (усыновителей и усыновленных), Жилищный кодекс РФ - супруга, а также детей и родителей. Постановление Верховного Совета РФ от 20 мая 1993 г. N 4994-1 "О некоторых вопросах, связанных с применением Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" разъясняет, что к членам семьи судьи относятся супруг(-а), родители и дети, проживающие с ним и ведущие общее хозяйство. Таким образом, возраст детей не имеет значения, к членам семьи относятся и совершеннолетние дети.

Тем не менее Федеральный закон «О противодействии коррупции» избрал промежуточную позицию, возложив обязанность декларировать доходы только супруга(-и) и несовершеннолетних детей.

В качестве профилактической меры обозначено и внедрение в  практику кадровой работы федеральных  органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении. В принципе это правило - основа публичной гражданской службы, обеспечивающая ее стабильность и гарантирующая "право на карьеру" (один из принципов классической бюрократии по Максу Веберу).

Во-вторых, это  профилактические меры, связанные с  активностью общества. Формирование нетерпимости к коррупционному поведению - результат не только государственной политики, но и многих других факторов (бизнес вне коррупции, школа и семья). Сюда же относится развитие институтов общественного контроля за соблюдением законодательства о противодействии коррупции. Разумеется, без соответствующей нормативной базы, "санкционированной" государством, здесь не обойтись. Права институтов гражданского общества на контроль должны базироваться на законодательных нормах. Например, Общественная палата РФ, согласно Федеральному закону от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации", вправе по решению совета Общественной палаты проводить экспертизу проектов нормативных правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов РФ и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, проектов правовых актов органов местного самоуправления либо в связи с обращением Президента РФ, Совета Федерации ФС РФ, Государственной Думы ФС РФ, Правительства РФ проводить экспертизу проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов РФ и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, проектов правовых актов органов местного самоуправления.

В-третьих, это  парламентский контроль.

Парламентский контроль не обозначен в Конституции РФ как специальное направление деятельности представительного органа, упоминаются отдельные функции в обеспечение данной деятельности - отчеты Правительства, информация об исполнении бюджета, выражение недоверия Правительству. Между тем в теории признано, что парламентский контроль - одна из функций парламента, заключающаяся в осуществлении контроля за деятельностью правительства и других органов исполнительной власти. Общепризнанными формами и способами парламентского контроля в мире являются: участие парламента в формировании правительства, в назначении и смещении с должности ряда высших должностных лиц; обсуждение политики правительства и возможность выражения ему недоверия; контроль за использованием средств государственного бюджета и утверждение отчета об исполнении бюджета (через счетные палаты, контрольные управления); депутатские запросы; проведение парламентских расследований и парламентских слушаний, контрольная деятельность парламентских комитетов и комиссий; контроль за актами делегированного законодательства; создание специальных органов, осуществляющих от имени парламента контроль за соблюдением прав и законных интересов граждан (Уполномоченный по правам человека); ратификация международных договоров.

В-четвертых, институт антикоррупционной экспертизы.

Нормативные акты, допуская излишнюю свободу административного  усмотрения, могут создавать условия  для коррупционных проявлений; антикоррупционная  экспертиза призвана устранить подобные нормативные дефекты.

Впервые об антикоррупционной экспертизе как особом направлении деятельности было упомянуто в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг.: внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов, иных нормативных правовых актов.

Затем совершенствование  механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов РФ названо  мерой профилактики коррупции в  Национальном плане противодействия  коррупции от 31 июля 2008 г. Этим документом организация антикоррупционной  экспертизы нормативных правовых актов РФ закреплена за Генеральным прокурором РФ и Министерством юстиции РФ.

Концепция административной реформы в числе мероприятий  по внедрению экспертизы нормативных  правовых актов на коррупциогенность  назвала разработку методик первичной и специализированной (предметной) экспертизы действующих нормативных правовых актов и вносимых проектов. В настоящее время Правительством РФ утверждены Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.

Порядок проведения антикоорупционной  экспертизы правовых актов Ульяновской  области определен постановлением Губернатора Ульяновской области  от 23.04.2009 № 31 «Об утверждении Порядка  проведения антикоррупционной экспертизы законов, иных нормативных правовых актов Ульяновской области и их проектов».

Также в качестве превентивных мер противодействия коррупции  на государственной гражданской  службе Ульяновской области следует  выделить:

1) обязанность государственных гражданских служащих уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений.

Порядок уведомления  представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения государственного служащего к совершению коррупционных правонарушений, перечень сведений, содержащихся в уведомлениях, организация проверки этих сведений и порядок регистрации уведомлений определяются представителем нанимателя (работодателем).

Порядок такого уведомления  государственными гражданскими служащими аппарата Губернатора и Правительства Ульяновской области  определен постановлением Губернатора Ульяновской области от 06.07.2010 № 53 «О порядке уведомления государственными гражданскими служащими аппарата Губернатора и Правительства Ульяновской области о фактах обращения в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений»;

2) обязанность государственного служащего в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно;

3) обязанность представителя нанимателя, если ему стало известно о возникновении у государственного служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

Однако как показывает практика зарубежных стран запреты, несомненно, имеют важное значение в правовом механизме противодействия коррупции, но снизить уровень коррупции исключительно с помощью данных  правовых средств нельзя. Запреты в определенной степени могут лишь сдержать коррупционную составляющую в деятельности гражданского служащего. Кроме сдерживания негативной активности государственных служащих необходимо побуждать их к активной позитивной деятельности направленной на удовлетворение интересов личности, общества и государства. В настоящее время не обойтись без юридических стимулов, которые призваны заинтересовать и поднять правовое поведение государственных служащих на более высокий уровень, который будет отвечать потребностям общества и государства. 

Наилучшее практики зарубежных государств в области противодействия коррупции  свидетельствуют о необходимости применения сбалансированной системы мер финансового и нефинансового характера, направленных на поощрение лиц, замещающих должности государственной службы. Для государственных гражданских служащих может быть создана система нематериальной мотивации, при реализации которой обеспечивается применение поощрений (вручение почетных грамот, объявление благодарности) за безупречное исполнение своих полномочий,  честность и неподкупность, в том числе при решении вопросов  представления к государственным награда,  почетным званиям, классным чинам и иным знакам различия.