Субъект
административного права - это конкретный
участник административно-правовых отношений,
в которые он вступает либо по своему собственному
желанию (усмотрению), либо в силу обязанности,
возложенной на него специальной правовой
нормой. Например, гражданин может обжаловать
принятое органом исполнительной власти
постановление в суд, если считает, что
оно нарушает принадлежащие ему права
и свободы. Вместе с тем он может и не обжаловать
данного постановления. Должностное лицо,
занимающее в органе исполнительной власти
государственную должность государственной
службы, в соответствии с законодательством
обязано защищать права и свободы граждан,
а в необходимых случаях принимать соответствующие
меры по их обеспечению.
Профессор
Старилов Ю.Н. отметил, что субъекты административного
права могут реализовывать свой правовой
статус в рамках следующих четырех крупнейших
блоков возникающих правоотношений2:
1. В
организационно-управленческом праве
– посредством формирования правоотношений
по общей организации вопросов управления
в различных отраслях и сферах управленческой
деятельности;
2. В
управленческом процессе, т. е. в рамках
использования управленческих процедур,
подготовки и принятия правовых актов
управления и применения иных административно-правовых
форм и методов;
3. В
административном процессе, т. е. в системе
отношений по поводу обеспечения судебной
защиты прав, свобод, законных интересов
физических и юридических лиц;
4. В административно-деликтном
праве, т. е. в системе отношений, возникающих
в процессе применения мер административного
принуждения уполномоченными органами
и должностными лицами к субъектам, нарушающим
правовые нормы.
2.2. Классификация субъектов
административного права
Вопрос о классификации субъектов
административного права имеет скорее
прикладное значение, поскольку ответ
на него помогает определить представительный
состав потенциальных участников административных
правоотношений, без претензии на какую-либо
его обязательность или однозначность.
Авторы многочисленных учебников и учебных
пособий по административному праву предлагают
разнообразные классификации субъектов
административного права. Приведем наиболее
типичные. В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин и З.А.
Багишаев разделяют субъектов административного
права на две группы: физические лица и
организации (в основу такого разделения
положены как различия в выражении воли
и интереса (одно лицо и коллектив лиц),
так и в наборе, комплексе полномочий субъектов).
Физические лица, в свою очередь, подразделяются
авторами на четыре вида, за основу выделения
которых приняты связь лица с данным государством
и производный от этого объем прав и обязанностей
лица:
• личность;
• гражданин;
• иностранный гражданин;
• лицо без гражданства.
Организации, как субъекты административного
права, также
разделены на виды и группы:
• государственные (выполняют
задачи, функции и полномочия, порученные
им государством, базируются на государственной
собственности и управляются государством):
органы государства, государственные
предприятия и учреждения;
• негосударственные (не выполняют
государственных задач и функций, не финансируются
государством и им не управляются): общественные
объединения граждан (профсоюзы, спортивные
организации и другие), кооперативные
объединения, объединения по другим интересам
и т. д.3
Ю. А. Старилов предлагает аналогичную
классификацию субъектов. В ней субъекты
подразделяются прежде всего на индивидуальные
и коллективные субъекты административного
нрава. Индивидуальными субъектами являются
граждане Российской Федерации, иностранные
граждане и лица без гражданства, а также
государственный служащий или должностное
лицо. Коллективные субъекты административного
права понимаются автором как группы людей,
являющиеся организациями (государственными,
негосударственными, частными, общественными).
Организация — это совокупность людей,
обладающая следующими признаками: осуществление
деятельности в соответствии с установленными
задачами; определение цели и задач организации;
наличие основной деятель-
ости (ее характера и главных
направлений); соответствующие процедуры
(правила) деятельности; формирование
структуры (образуемые подразделения);
нормативное установление компетенции
полномочий соответствующих должностных
лиц (служащих, сотрудников). Все организации
также подразделяются автором на государственные
и негосударственные, при этом к числу
первых относятся государственные органы4.
Однако в литературе встречаются
внешне схожие с вышеприведенными, но
отличные в принципе классификации субъектов
административного права. Так, Д.Н. Бахрах,
являющийся автором специальной работы
по вопросу о субъектах административного
права5, подразделяя субъектов административного
права и административного правоотношения
на индивидуальных и коллективных, мотивирует
это неадекватностью термина «гражданин»
для определения состава индивидуальных
субъектов (что вполне закономерно), а
также тем, что помимо организаций в административных
правоотношениях участвуют также трудовые
коллективы и структурные подразделения
юридических лиц. Следовательно, автором
чрезвычайно расширен перечень субъектов
административного права, что, на наш взгляд,
не совсем оправдано. Отмечая для себя
то обстоятельство, что ни факультет, ни
таможенный пост, ни общественный суд
не обладают правоспособностью вообще,
поскольку не могут быть юридически идентифицированы
в качестве субъектов права, мы тем не
менее вынуждены признать, что такие, например,
коллективные субъекты административного
права, как некоторые общественные объединения,
приобретают административно-правовой
статус независимо от статуса гражданско-правового.
С другой стороны, можно встретить
и такую классификацию, которая, как нам
представляется, и вовсе не стремится
отразить реальный спектр субъектов административного
права. Так, Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский
считают, что в учебных целях достаточно
лишь объединить субъекты административного
права в следующие группы:
• органы государственной власти;
• общественные объединения;
• администрации предприятий
и учреждений;
• граждане (физические лица)6.
Итак, субъекты административного
права — это:
1) физические лица, наделенные
конкретным административно-правовым
статусом или их совокупностью
(гражданин, государственный служащий,
пенсионер, преподаватель и т. п.);
2) юридические лица, наделенные
конкретным административно-правовым
статусом (орган исполнительной
власти, политическая партия, средство
массовой информации и т. п.), и другие коллективные
субъекты административного права.
2.3. Физические и юридические
лица как субъекты административного
права
Физические лица могут вступать
в административно-правовые отношения,
если они обладают административной правосубъектностью,
т. е. способностью иметь права и обязанности
административно-правового характера,
а также своими личными действиями осуществлять,
приобретать или реализовывать эти права
и обязанности, нести административную
ответственность и т. д. При этом административная
правоспособность, как один из элементов
правосубъектности, предполагающий способность
человека быть участником административных
правоотношений (т. е. наделяться правами
и обязанностями) возникает у него с момента
рождения и прекращается в связи с его
смертью. Дееспособность, как возможность
нести юридическую ответственность, а
также приобретать и реализовывать права
и обязанности самостоятельными волевыми
действиями, связана с разного рода возрастными
и личностными (в частности, требованиями
к психическому здоровью) особенностями
человека. В Российской Федерации частичная
административная дееспособность физического
лица, являющегося гражданином России,
наступает с момента получения паспорта
— в 14 лет. Однако полноценная дееспособность,
связанная с наличием признака деликтоспособности,
т. е. способности нести юридическую ответственность
за совершаемые действия наступает лишь
в 16 лет.
В 18 лет гражданин России обладает
уже полной общей административной правосубъектностью.
В целом следует отметить, что административное
право не имеет собственной нормативной
базы по вопросу об административной правосубъектности,
в связи с чем в нормативно-правовых актах
административного законодательства
и в теории административного права основные
параметры правосубъектности заимствуются
из Конституции РФ (например, ст. 60) и гражданского
права, детально определяющего правовой
статус личности в гражданском обороте.
В частности, признание лица недееспособным
в гражданско-правовом порядке влечет
утрату им и признаков административной
правосубъектности.
Тем не менее, административное
право наделяет физических лиц, являющихся
его субъектами, специфическими статусами,
в рамках которых физические лица приобретают
специальную правосубъектность, связанную
с наличием той или иной совокупности
прав и обязанностей, которыми наделяет
человека административно - правовой статус.
Так, каждое государство (и Россия в том
числе) подразделяет всех физических лиц
на граждан, иностранных граждан и лиц
без гражданства. При этом иностранный
гражданин — это лицо, не являющееся гражданином
государства и имеющее гражданство иностранного
государства, а лицо без гражданства –
это лицо, не являющееся гражданином государства
и не имеющее доказательства наличия гражданства
иностранного государства.
Статус гражданина России в
самом общем виде закреплен в Конституции
РФ. По сравнению с административно-правовым
статусом иностранцев и лиц без гражданства
граждане России обладают наибольшим
перечнем прав и обязанностей. Так, только
граждане России могут быть государственными
служащими, избираться на пост Президента
России и т.п. Защита Отечества является
долгом и обязанностью гражданина России.
В целом иностранные граждане и лица без
гражданства пользуются в Российской
Федерации правами и несут обязанности
наравне с гражданами России, однако федеральным
законодательством (а также международными
договорами) установлены ограничения
таких прав. В частности, иностранный гражданин
не вправе работать на территории Российской
Федерации без специального разрешения
(либо без наличия других особых обстоятельств,
перечисленных в законе). Кроме того, только
гражданам Российской Федерации, находящимся
за пределами Российской Федерации,
предоставляются защита и покровительство
Российской Федерации. Органы государственной
власти Российской Федерации, дипломатические
представительства и консульские учреждения
Российской Федерации, находящиеся за
ее пределами, должностные лица обязаны
содействовать тому, чтобы гражданам Российской
Федерации была обеспечена возможность
пользоваться в полном объеме всеми правами,
установленными Конституцией РФ, законодательством,
а также возможность защищать их права
и охраняемые законом интересы.
Однако наличием статуса гражданина,
как правило, перечень принадлежащих лицу
административно-правовых статусов не
исчерпывается. Каждый человек, помимо
того, что он по отношению к государству
является гражданином (иностранцем или
лицом без гражданства), выступает и в
других многочисленных качествах: военнослужащий,
пенсионер, студент, застрахованный, налогоплательщик,
участник таможенных отношений и т. д.
Только сочетание статусов создает представление
о правовом положении физического лица
в административно-правовом смысле.
Юридическим лицом признается
организация, которая имеет в собственности,
хозяйственном ведении или оперативном
управлении обособленное имущество и
отвечает по своим обязательствам имуществом,
может от своего имени
приобретать и осуществлять имущественные
и личные неимущественные права, нести
обязанности, быть истцом и ответчиком
в суде. Юридические лица должны иметь
самостоятельный баланс или смету. Правоспособность
юридического лица возникает в момент
его создания (т.е. государственной регистрации)
и прекращается в момент завершения его
ликвидации. Юридическое лицо подлежит
государственной регистрации в налоговом
органе в порядке, определенном Федеральным
законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной
регистрации юридических лиц»7. Данные государственной регистрации
включаются в единый государственный
реестр юридических лиц, открытый для
всеобщего ознакомления. Юридическое
лицо считается созданным со дня внесения
соответствующей записи в единый государственный
реестр юридических лиц. Юридическое лицо
приобретает как гражданские, так и административные
права и обязанности через свои органы,
действующие в соответствии с законом,
иными правовыми актами и учредительными
документами. Порядок назначения или избрания
органов юридического лица определяется
законом и учредительными документами.
Юридическими лицами могут
быть организации, преследующие извлечение
прибыли в качестве основной цели своей
деятельности (коммерческие организации), либо не имеющие
извлечение прибыли в качестве такой цели
и не распределяющие полученную прибыль
между участниками (некоммерческие организации).
Коммерческие организации могут
создаваться в форме хозяйственных товариществ
и обществ, производственных кооперативов,
государственных и муниципальных унитарных
предприятий, а некоммерческие организации
— в форме потребительских кооперативов,
общественных или религиозных организаций
(объединений), финансируемых собственником
учреждений, благотворительных и иных
фондов, а также в других формах, предусмотренных
законом. Допускается также создание объединений
коммерческих и (или) некоммерческих организаций
в форме ассоциаций и союзов. Коммерческие
организации являются основными объектами
управленческого процесса в экономической
сфере государственного управления, поскольку
именно ими производится большая часть
валового внутреннего продукта страны.
Именно на корректировку направлений
и порядка деятельности коммерческих
организаций направлено большинство административно-правовых
режимов в сфере частного и государственного
секторов экономики, поскольку индивидуальные
участники экономического производства
— предприниматели без образования юридического
лица — составляют незначительную часть
управляемых объектов в экономической
сфере.