Характеристика особенностей административно-правовых отношений

В науке административного  права полезнее было бы говорить об индивидуальных и коллективных субъектах. С понятием «гражданин» связана  определенная совокупность прав и обязанностей. Но индивид может быть и государственным  служащим, и студентом, и военнослужащим, и поднадзорным, то есть иметь различный крут прав и обязанностей, предусмотренных административно-правовыми нормами. Эти наслоения на правовой статус граждан рассматриваемый термин отразить не может. Поэтому лучше назвать эту группу «индивидуальные субъекты административного права».

Понятие «гражданин» отражает их общую административную правосубъектность, а понятия «студент», «военнослужащий» — специальную. Государственный служащий, студент, безработный, водитель и т. д. — это индивидуальный субъект, который, будучи гражданином, в то же время имеет статус служащего, студента, безработного и т. д.

Что же касается другой группы субъектов, то, кроме организаций, она  включает и их структурные подразделения (цех, отделение связи, факультет), и  их трудовые коллективы. Поэтому называть второй тип субъектов административного  права коллективным предпочтительнее, такое название более точно отражает состав этой общности и критерий классификации. Например, факультет, таможенный пост, товарищеский (общественный) суд не являются юридическими лицами, организациями, но обладают административной правосубъектностью.

Нередки случаи, когда пытаются отождествить понятия «коллективный  субъект» и «юридическое лицо». Но между  этими понятиями много различий. Во-первых, первое намного шире второго, оно охватывает намного больше субъектов.

Во-вторых, понятие «коллективный  субъект» является административно-правовым, относится к субъектам публичного права, а понятие «юридическое лицо»  является гражданско-правовым, относится  к субъектам частного права. Когда  речь идет о коллективном субъекте, имеется в виду административно-правовая правосубъектность, а когда речь идет о юридическом лице, имеется в виду гражданско-правовая право- и дееспособность.

А к какому типу субъектов  следует относить должностное лицо? Осуществляя свои полномочия, оно  действует не как индивид, а как  орган, представитель организации. И его действия влекут юридические  последствия для организации, они  должны быть признаны действиями организации. Субъектом правоотношений выступает  организация, а должностное лицо действует от ее имени.⁵

Значительно реже возникают  ситуации, когда неисполнение должностным  лицом своих обязанностей, злоупотребление  правами является должностным правонарушением, за которое виновный, именно как  должностное лицо, привлекается к  уголовной или административной ответственности. В этом случае он становится индивидуальным субъектом уголовно-правовых или административно-правовых отношений. Но в таких отношениях виновный не является должностным лицом (субъектом  власти), он лишь несет ответственность  за деяния, которые он совершил ранее  как должностное лицо.

Пятой важной особенностью административного права является то, что оно наделяет правосубъектностью большой круг участников общественных отношений, — его полисубъектность. Это обусловливается разнообразием регулируемых отраслью связей, а также политикой государства, направленной на легализацию, предоставление права участия в административных отношениях разнообразным объединениям индивидов. Система субъектов административного права сложнее системы субъектов любой другой правовой отрасли.

Приведенное выше деление  субъектов административного права  наиболее распространено, но не является единственным. Среди субъектов можно  различать тех, которые осуществляют, защищают публичные интересы и тех, которые реализуют частные интересы. Очень близко к такой группировке  примыкает деление субъектов  по признаку наличия у них административной власти, государственно-властных полномочий. Тогда первая группа — властные субъекты, отношения между которыми являются, как правило, внутриаппаратными, и вторая группа — невластные субъекты, между которыми не может быть административно-правовых отношений. Отношения властных и невластных субъектов являются внеаппаратными и могут быть административно-правовыми.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Характеристика особенностей административно-правовых отношений

2.1. Основные особенности  административно-правовых отношений

 

Основные трудности, несмотря на свою кажущуюся очевидность, у  ученых вызывает вопрос об отличительных  признаках или характеристиках  административно-правовых отношений. В теории административного права  существуют две основные концепции  о ключевых характеристиках административно-правовых отношений, расходящиеся в вопросе  о спектре административно-правовых отношений.

 Ряд ученых выделяют  в качестве особенностей административно-правовых  отношений следующие их черты: 

• эти отношения возникают в процессе государственного управления;
• их обязательным субъектом выступает орган государственного управления;
• они характеризуются неравенством сторон правоотношения, т.е. являются властеотношениями.

 Сторонниками данной  позиции являются, Ю.М. Козлов, В. Соболевский, С.С. Студеникин и многие другие. Ю.Н. Старилов, например, выделяет следующие черты административно-правовых отношений:

 а) возникают в процессе  государственного управления (или  в сфере государственного управления);

 б) имеют в качестве  обязательного субъекта орган  государственного управления (или  орган исполнительной власти), т.  е. постоянным участником административно-правовых  отношений является официальный  и полномочный субъект государственного  управления (субъект исполнительной  власти), представляющий публично-правовой  интерес, действующий от имени  государства и реализующий свою  управленческую компетенцию;

в) являются отношениями  власти-подчинения и характеризуются  юридическим неравенством сторон;

 г) возникают для  решения задач и осуществления  функций управления с целью  удовлетворения публичных и индивидуальных  интересов по инициативе любого  из cy6ъектов этих отношений; 

 д) характеризуются организующим началом (или свойствами организующего порядка), так как административно-правовые отношения - это форма, в рамках которой и происходит организующее воздействие государственного управления на соответствующие объекты управления;

 е) имеют особый  правовой режим обеспечения законности  и своей правой защиты; как  правило, речь идет о трех  способах: административном, судебном  и прокурорском⁶.

 Д.Н. Бахрах выделяет следующие особенности административных правоотношений:

• обязанности и права сторон этих отношений связаны с деятельностью государственной администрации;
• в этих отношениях одной из сторон выступает субъект административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная организация, наделенные государственно-властными полномочиями);
• данные отношения чаще всего возникают по инициативе одной из сторон;
• в случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством;
• разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке.
• В то же время существует и другая позиция, сторонниками которой являются некоторые современные ученые-административисты и которая расширяет круг административных правоотношений, утверждая, что их характерными чертами являются:
• возникновение в сфере государственного управления;
• возможность участия в административных правоотношениях всех субъектов административного права в любом сочетании;
• присутствие в составе административных правоотношений двух основных типов отношений: отношений власти-подчинения и отношений равенства сторон.

Думается, что в последней  концепции есть определенное рациональное зерно. Она выглядит соответствующей  реалиям административного права, поскольку со времен полицейского государства, когда государственное управление характеризовалось исключительно  приказным характером, административное право обогатилось значительным числом методов воздействия на управляемые  процессы, в том числе за счет методов стимулирования и поощрения. Представить себе управленческие отношения, с участием равных субъектов довольно сложно, поскольку управление как  социальный феномен всегда предполагает подчинение одного субъекта другому, однако, равные по статусу управляющие субъекты таких отношений, вступая в отношения  сотрудничества и коллективной деятельности, также находятся в административно-правовых отношениях (другого определения  этому нет).

 Ученые Ю.С. Адушкин,  З.А. Багишаев, В.М. Манохин и вовсе демонстрируют альтернативный подход к выделению особенностей административных правоотношений. Они утверждают, что административно-правовые отношения в своей преобладающей части - организационные, что обусловлено содержанием исполнительной власти как организующей силы государства⁷. Это означает, административно-правовые отношения сами по себе не существуют, а выполняют строго служебную роль. Они обеспечивают условия (производства и т.д.), согласование деятельности людей, координацию, охрану и развитие и т.д. Кроме того, автор отмечает, что административно-правовые отношения причисляются к группе тех отношений, которые вызываются к жизни посредством применения административно-правовой нормы. То есть "...сначала норма, ее применение, а затем - возникновение реального общественного отношения, правоотношения". Этим ограничивается характеристика особенностей административных правоотношений.

 Итак, представив себе в общем и целом спектр выделяемых в науке особенностей административных правоотношений, остановимся на наиболее существенных из них подробнее:

1. Прежде всего, административно-правовые  отношения представляют собой  разновидность правовых отношений,  из чего следует, что к основным  свойствам административных правоотношений  относятся и такие, как наличие  корреспондирующих друг другу  прав и обязанностей его субъектов,  возникновение правоотношение на  основе нормы права и в связи  с ней и т.д.

Кроме того, определяя родовую  принадлежность административных правоотношений, не следует забывать, что они являются публичными правоотношениями, имеющими в своей основе определенный общественный, государственный интерес. Его выразителем  является властный субъект государственного управления, являющийся одной из сторон административного правоотношения. Административные правоотношения непосредственно  связаны с реализацией задач  и функций исполнительной ветви  государственной власти в процессе государственного управления.

2. Административные правоотношения  носят властный характер, поскольку  в процессе возникновения, изменения  и прекращения административных  правоотношений реализуется государственное  управление. Однако это не означает, что всегда одна из сторон  такого правоотношения подчинена  другой или что в административном правоотношении в обязательном порядке участвует субъект правоотношения, обладающий властными полномочиями в отношении другой стороны правоотношения. Тем не менее, административное правоотношение характеризуется обязательным участием "представителя" государства, пусть даже и не имеющего властных полномочий в отношении своего визави.

 В основе каждого  общественного отношения, возникающего  на основе нормы административного  права, лежит установка на присутствие  императивного государственного  участия в правоотношении. Например, в процессе административного  обжалования решения налогового  органа в вышестоящий орган  подвластный субъект государственного  управления (налогоплательщик) перестает  зависеть от властного влияния  органа, действия которого обжалуются. Более того, перед лицом вышестоящего  налогового органа оба они  (и управляющий, и подвластный)  равны по закону. Между тем,  процедура обжалования установлена  императивными нормами административного  права и отношения, возникающие  на ее основе, безусловно, являются  административно-правовыми. 

 Описывая данную особенность  административных правоотношений, Ю.М. Козлов пишет: "... с одной  стороны - авторитет, господствующая  воля субъекта управления, с другой - подчинение ей воли всех иных  участников управленческих отношений.  Таково соотношение сторон в  регулируемых административным  правом управленческих связях  различного рода. ...Тем самым индивидуальное  поведение координируется и подчиняется  общим интересам совместной деятельности. Достигается это властным волеизъявлением  соответствующего субъекта управления, выраженным либо в административно-правовых  нормах, либо в индивидуальных актах управления"⁸. Такое пояснение в большей степени относится к таким административно-правовым отношениям, которые называют вертикальными или властеотношениями (в собственном смысле этого слова), т.е. отношениям, основанным на принципе "власти-подчинения".

Между тем, существуют и горизонтальные админстративно-правовые отношения, которые также носят властный характер по причинам, изложенным выше, но не предполагают властного воздействия одной стороны на другую (например, отношения, возникающие в процессе совместной работы двух министерств в согласительной комиссии).