Әкімшілік құқықтың пәні және жүйесі

                                                   Кіріспе.

           Әкімшілік құқықтың пәні туралы сұраққа неғұрлым нақты түрдегі жауапты оның жинақталған анықтамасынан табуға болады.

Әкімшілік құқық-құқықтық нормалардың жиынтығы, солардың көмегімен мемлекет атқарушы билікті нақты жүзеге асыруға  байланысты және сол туралы пайда  болатын қоғамдық қатынастарды реттейді.

Бұл анықтама кейбір түсініктемелер беруді керек  етеді, олар бірінші кезекте және әсіресе әкімшілік-құқықтық реттеу пәніне жататын қоғамдық қатынастардың  мән-мағынасын анықтаумен байланысты.

Қоғамдық  қатынаста тек атқарушы билік  органының (атқарушы органның) ғана болуы  оны барлық жағдайда да сөзсіз басқарушылық қатынасқа жатқызуға, әрі әкімшілік  құқықтың пәніне енгізуге жеткілікті негіз бола бермейді. Олай болатын  себебі, бұл сияқты органдар заңнамалар бойынша әкімшілік құқықпен емес, құқықтың өзге салаларымен регламенттелетін іс-әрекеттерді жиі жасайды. Мысалы, олар реттелуі азаматтық құқық пәнін  құрайтын мүліктік мәмілелер жасай  алады. Олардың бюджет — салық  аясында жасайтын бірқатар іс-әрекеттері конституциялық және қаржылық құқық  нормаларының реттеушілік ықпалына жатады, т.с.с. Бұл мынаған байланысты, мұндай жағдайларда қандай да болмасын атқарушы орган атқару — өкім етушілік сипаты бар функцияларды орындамайды; мысалы, мәміле жасаған кезде ол өзінің мүліктік құқығын іске асырады.

Ішкі  басқарушылық қатынастар тек атқарушы билік органдары қызметінің процесінде ғана емес, сонымен бірге заң шығарушы және сот биліктері субъектілерінің, сондай-ақ прокуратура органдарының өздерінің аппараттарына басшылық жасаған кезде пайда болады.Сыртқы қатынастар атқарушы билік органдары жағынан басқарылатын сыртқы объектілердің (азаматтардың, мемлекеттік және мемлекеттік емес кәсіпорындардың, мекемелердің және ұйымдардың) мінез-құлқына тікелей басқарушылық ықпал етуге байланысты пайда болады. Әкімшілік құқық өзінің пәнінің шегінде, қазақстан құқығының өзге де салалары сияқты, реттеушілік функциясын атқарады. Оның мазмұнын атқарушы билік органдарының құрылуы мен қызметінің белгілі бір құқықтық режимін жасау констиуциялық мақсат-міндеттеріне сәйкес, сондай-ақ реттелінетін қоғамдық қатынастардың қатысушыларының заңды мінез-құлқын қамтамасыз ету құрайды. Әкімшілік құқықтың субъектісі деп ҚР-ның қолданылып жүрген заңнамаларына сәйкес әкімшілік құқықпен реттелетін басқарушылық қоғамдық қатынастардың қатысушылары (тараптары) бола алатын адам немесе ұйым түсініледі. Бұл сияқты субъектілер тобы әр түрлі. Бірақта мұндай субъект болу үшін ерекше заңдық қасиеті болуы қажет. Бұл қасиет-әкімшілік құқық-субъектілігі.

1.Әкімшілік құқықтың  пәні және жүйесі.

1.1.Әкімшілік құқықтың пәні.

           Бұған дейін айтылғандай, ҚР-ның құқық жүйесінің ерекше саласы бар, оның негізгі мақсат-міндеті айырықша сипаты бар қоғамдық қатынастарды реттеу болып табылады. Бұл қатынастардың ерекшелігі сол, олар атқарушы билікті нақты жүзеге асыру аясында пайда болуы (тиісінше өзгертілуі және тоқтатылуы) мүмкін. Ал оларға реттеушілік ықпал жасау өзінің жиынтығы бойынша әкімшілік құқықғы құрайтын құқықтық нормаларға жүктелген.

Солай болғандықтан, аталған аядағы әр түрлі қоғамдық қатынастар ең жалпы түрде Қазақстан  құқығының осы саласының пәнін құрайды деп айтуға болады. Әкімшілік құқықтың пәні туралы сұраққа неғұрлым нақты түрдегі жауапты оның жинақталған анықтамасынан табуға болады.

Әкімшілік құқық-құқықтық нормалардың жиынтығы, солардың көмегімен мемлекет атқарушы билікті нақты жүзеге асыруға  байланысты және сол туралы пайда  болатын қоғамдық қатынастарды реттейді.Бұл  анықтама кейбір түсініктемелер беруді керек етеді, олар бірінші кезекте  және әсіресе әкімшілік-құқықтық реттеу пәніне жататын қоғамдық қатынастардың  мән-мағынасын анықтаумен байланысты.

Бұл ең маңызды  жәйт, өйткені тек пән бойынша, яғни реттелінетін қоғамдық қатынастардың  сипаты бойынша құқықтық салалар  ажыратылады. Олай болатын болса, әкімшілік  құқықпен реттелінетін қоғамдық қатынастарға нелер тән? Ең алдымен мынаны айту керек, олар мемлекеттік басқару аясында пайда болады, өзгертіледі және тоқтатылады. Бұған қарағанда бәрі түсінікті сияқты көрінеді, өйткені бұл аяның шекарасы ҚР-ның барлық деңгейіндегі атқарушы билік жүйесінің (механизмінің) ұйымдастырылуымен және жұмыс істеуімен, мемлекеттік — басқарушылық қызметті жүзеге асыру процесімен айқындалатындығы белгілі. Бірақта әзірге мына бір жағдайды ғана сенімді түрде айтуға болады: біз ынта қойып отырған қоғамдық қатынастардың мемлекеттік — басқарушылық қызметпен байланыстылығы оларды жинақтап басқарушылық қатынастар ретінде сипаттауға болатындай мүмкіндік береді. Бұл шындығында да солай. Бірақ олардың мәнін толық түсіну үшін бұл жеткіліксіз. Мәселе мынада, бұған бұрын да көңіл аударылған болатын, басқарушылық сипаты бар қатынастар мемлекеттік - басқарушылық қызметтен тысқары пайда болуы мүмкін. Айталық, «өз ісін» ұйымдастыру (өзін-өзі ұйымдастыру) мақсаты бар ішкі партиялық немесе ішкі кәсіподақтық қатынастардың шүбәсіз басқарушылық сипаты бар. Мысалы, өздерінің жарғылық нормаларының негізінде тиісті басқару органдарын құру, ішкі ұйымдастырушылық ережелерді белгілеу, т.с.с.

Бізге керегі мына сияқты басқарушылық сипаты бар қоғамдық қатынастар, олардың  мемлекеттік — басқарушылық қызметпен  тікелей байланыстылығы себепті  оларда мемлекеттік (жариялы) мүдде, мемлекеттік басқарушылық ерік тікелей көрініс табады. Соған сәйкес әкімшілік құқықтың пәнін анықтаған кезде атқарушы билік жүйесінің қызметімен тікелей байланысты болатын қатынастар басты назарда болуға тиіс. Ал мұндай қызмет атқарушы билікті жүзеге асыру жөнінде барлық қажетті мүмкіндіктері мен өкілеттіктері бар арнайы субъектінің болуын болжайды. Сондықтан, мемлекеттік басқару аясының шегі ең алдымен арнайы субъектілердің-тиісті басқарушылық қатынастардың қатысушыларының бар болуымен айқындалады.

1.2 Басқарушылық қатынастар.

            Әкімшілік құқық, сонымен, өзінің қасиеті бойынша айтарлықтай әртүрлі, бірақ біртектес қатынастарды реттейді. Олардың ішінде:

а) атқарушы биліктің міндеттері, функциялары мен өкілеттіктері 
тікелей жүзеге асырылатын қатынастар;

ә) заң  шығарушы (өкілді) және сот биліктері  субъектілері, сондай-ақ проқуратура  органдары қызметінің процесінде пайда  болатын ішкі ұйымдастырушылық сипаты бар қатынастар;

б) жергілікті өзін-өзі басқару жүйесіне мемлекеттік-биліктік сипаты бар өкілеттіктер берілген болса, онда олардың атқарушы органдарының қатысуымен пайда болатын қатынастар;

в) қолданылып жүрген заңнамаларда тікелей қаралған жағдайларда қоғамдық бірлестіктердің және өзге мемлекеттік емес құрылымдардың қатысуымен болатын қатынастар (мысалы, оларды  мемлекеттік тіркеуді және қызметіне мемлекеттік қадағалауды жүзеге асырған кезде). Сонымен қатар әкімшілік құқықпен реттелетін басқарушылық қатынастарды, олардың арналымы мен реттеудің мақсаттарына байланысты екі топқа бөлуге болатынын ескеру керек. Мұндай мағынада ішкі және сыртқы қатынастар ажыратылады.

Оларды  бұлай топтастырудың қандай мәні бар? Ішкі (ішкі ұйымдастырушылық немесе ішкі жүйелік) басқарушылық қатынастар тек атқарушы билік органдары қызметінің процесінде ғана емес, сонымен бірге заң шығарушы (өкілді) және сот биліктері субъектілерінің, сондай-ақ прокуратура органдарының өздерінің аппараттарына басшылық жасаған кезде пайда болады. Сыртқы қатынастар атқарушы билік органдары жағынан басқарылатын сыртқы объектілердің (азаматтардың, мемлекеттік және мемлекеттік емес кәсіпорындардың, мекемелердің және ұйымдардың) мінез-құлқына тікелей басқарушылық ықпал етуге байланысты пайда болады. Сыртқы қатынастар, солардың шеңберінде атқарушы билік органдарының міндеттері, функциялары мен өкілеттіктері тікелей жүзеге асырылады, өйткені атқарушы билік органдары тарапынан басқарылатын сыртқы объектілердің еркі мен мінез-құлқына басқарушылық ықпал жасалынады. Сыртқы қатынастар болып мыналар саналады:

а) атқарушы биліктің әртүрлі органдарының (біріне бірі бағыныштылардың және біріне бірі бағынышты еместердің) арасындағы;

ә)     атқарушы билік органдары мен  азаматтардың арасындағы;

б) атқарушы билік органдары мен олардың ұйымдастыру жағынан бағынысындағы кәсіпорындардың, мекемелер мен ұйымдардың 
арасындағы;

в) атқарушы билік органдары мен сот билігі органдарының арасындағы;

г) атқарушы билік органдары мен қолданылып жүрген заңнамаларда қаралған жағдайларда мемлекеттік емес ұйымдардың арасындағы.

1.3 Әкімшілік кұқықтың  функциялары.

           Әкімшілік құқық өзінің пәнінің  шегінде, қазақстан құқығының  өзге де салалары сияқты, реттеушілік функциясын атқарады. Оның мазмұнын атқарушы билік органдарының құрылуы мен қызметінің белгілі бір құқықтық режимін жасау констиуциялық мақсат-міндеттеріне сәйкес, сондай-ақ реттелінетін қоғамдық қатынастардың қатысушыларының заңды мінез-құлқын қамтамасыз ету құрайды. Әлбетте, бұл жалпы құқықтық функция-әкімшілік-құқықтық нормалардың ең маңызды мазмұны, өйткені реттеу заң мағынасында қажетті мінез-құлық ережелерін белгілеуден көрініс табады. Мемлекеттік басқару аясындағы осы сияқты ережелерді белгілеу әкімшілік құқықтың атқаратын қызмет рөлінің негізгі көрінісі болып табылады. Басқарушылық қатынастарды әкімшілік-құқықтық реттеудің әр түрлі мақсатты міндеттері және, соған сәйкес, өзінің көрінісінің әр түрлі нысандары болуы мүмкін. Осыны ескере отырып, әкімшілік құқықтың үш аса маңызды көріністері жөнінде айтуға болады.

1. Атқарушы  биліктің мемлекеттік — биліктік  механизімдегі рөліне толығынан  сәйкес келетін әкімшілік құқықтың  құқық атқарушылық функциясы өте айқын деңгейде көрініс табады. Бұл әкімшілік-құқықтық реттеудің ең негізгі мазмұны өзінің көрінісін өзіне тәнді құралдармен қолданылып жүрген қазақстанның заңнамаларының талаптарын іске асыруды (атқаруды) қамтамасыз етуінен көрініс табатынын білдіреді.

2. Әкімшілік-құқықтық реттеу сонымен бірге мынадан да көрініс табады, атқарушы биліктің тиісті субъектілері дербес, бірақ заңға 
тәуелді негізде құқықтық нормалар шығаруға өкілетті. Әкімшілік 
құқықтың құқық шығару немесе құқықты белгілеу функциясының мәні 
осында. Бұл орайда қажетті түрде ескеруге жататын ең маңызды 
жәйт, әкімшілік құқық шығару әкімшілік құқықтың негізгі, яғни 
құқық атқарушылық функциясынан туындайды және соның 
мүддесіне қызмет етеді. Шын мәнінде бұл дегеніміз атқарушы билік 
органдарының өздері жасап шығаратын әкімшілік құқықтың нор 
малары өзінің мәні бойынша да құқық атқарудың нақты нысаны 
болып табылады. Мысалы, ҚР-ның Үкіметі — ҚР-сы Конституциясының, заңдарының және Президентінің нормативтік жарғыларының негізінде және соларды орындау үшін нормативтік сипаты бар 
құқықтық актілер шығарады.

3. Әкімшілік-құқықтық реттеу процесінде сондай-ақ өзінің 
міндеті белгіленген құқықтық режимді сақтауды және реттелетін 
қоғамдық қатынастардың қатысушыларының заңды құқықтары мен 
мүдделерін қорғауды қамтамасыз ету мақсатына арналған құқық 
қорғаушылық функциясы да жүзеге асырылады. Тағы да бір рет 
атап айту керек, атқарушы органдар мен олардың лауазымды 
адамдары бақылау-қадағалау өкілеттіктерінің кең көлемін жүзеге 
асыру және әкімшілік мәжбүрлеу шараларын қолдану жолымен 
қолданылып жүрген құқықтың өзге салаларымен реттелетін көптеген қоғамдық қатынастарды құқықтық қорғау іс жүзінде қамтамасыз етіледі.

            Әкімшілік-құқықтық реттеуді жүзеге  асырғанда қазіргі кезде басты  назар республиқалық, салалық  және аймақтық маңызды бағдарламаларды  іске асыруға (мысалы, экономиқалық, әлеуметтік-мәдени салаларда: индустриалды  — инновациялық, бәсекеге қабілетгі  өнімдер шығару, тұрғын-үй, білім,  денсаулық сақтау, т.б.); шаруашылықтың  ұйымдық-құқықтық негізін қамтамасыз  ететін талаптарды өмірге енгізуге (мысалы, монополизмнің жолын кесу, кәсіпкерлікті мемлекеттік ынталандыру,  тұтынушылар құқықтарын қорғау); жеке және заңды тұлғалардың  мемлекеттік басқару аясындағы  құқықтары мен міндеттерін жүзеге  асыруды қамтамасыз етуге; атқарушы  биліктің республиқалық және  аймақтық органдарының, шаруашылық  және әлеуметтік-мәдени өмірінің  мемлекеттік және жеке меншік  секторларының қызметін үйлестіруге;  реттелінетін қоғамдық қатынастардың  аясында мемлекеттік бақылау  мен қадағалауды жүзеге асыруға  аударылады.

2. Әкімшілік құқықтың  жүйесі.

«Әкімшілік  құқық жүйесінің» ұғымы жөнінде  заң ғылымында; әр түрлі көзқарастар  бар екенін еске сала кеткен жөн. Жалпы  теориялық тұрғыдан алғанда құқықтың кез келген саласы мынадай үзілістен  тұрады: құқық саласы — саланың  бөлігі — құқықтық ииституттар —  құқықтық нормалар. Дәстүр бойынша  заң ғылымында әкімшілік құқықты  екіге, жалпы және ерекше бөліктерге бөледі. Әкімшілік құқықты оқулық пән ретінде кұрудың негізіне осылай бөлу алынған.

Әкімшілік құқық ҚР-сы құқық жүйесінің саласы ретінде құқықтық нормалардың үлкен  көлемді жиынтығы, олардың мақсаты  басқарушылық қоғамдық қатынастарды реттеу болып табылады. Бұл қатынастар әр түрлі және әкімшілік-құқықтық реттеудің  әр түрлі көлемі болуына байланысты, оларды белгілі бір шамада жүйелеуге болады, соның нәтижесінде әкімшілік-құқықтық нормаларды бірыңғай кешендер бойынша топтастыру жүзеге асырылады. Бұл жерде бірыңғай басқарушылық қатынастарды реттеу белгісі бойынша біріктіруге мүмкін болатын нормаларды бөлу турасында сөз болып отыр. Бұл, бір жағынан, әкімшілік құқықтың тиісті нормаларының мақсатты ерекшеліктерін көрсетуге мүмкіндік береді. Сонымен бірге, екінші жағынан, оларды жүйелеуге осындай тәсіл қолдану әкімшілік құқық жүйесінің тұтастығын қамтамасыз ететін болады. Сөйтіп бұл нормалардың жалпы қасиеттерін олардың реттеушілік рөлінің ерекше көрінісімен қажетті үйлестіру, яғни жалпы және ерекшені үйлестіру жүзеге асырылады.

Әкімшілік-құқықтық реттеуде ең маңыздысы, қалай болғанда да, атқарушы билікті жүзеге асыруға  заңды түрде қызмет ету болып  табылады. Мұның өзі бірыңғай және өздерінің реттеушілік рөлінің  барлық көріністері үшін жалпы мәні бар құқықтық кешенге бөлуге болатын әкімшілік-құқықтық нормаларға ерекше көңіл аударуды алдын ала болжайды. Осындай кешеннің шеңберінде әкімшілік-құқықтық реттеудің өзгешелігі мен өзіндік ерекшелігін барынша толық көрсететін әкімшілік құқықтың нормалары болады. Соған сәйкес осы нормалардың жүйесінде тақырыбы мемлекеттік басқарудың бүкіл аясын, оның нақты (мысалы, салалық) ерекшеліктеріне қарамастан қамтитын, олардың тобы бөлінеді.Осылай әкімшілік-құқықтық институттар, әкімшілік- құқықтың жалпы жүйесінің аса маңызды бөлігі қалыптасады. Олардың ішінде жалпы сипаты бар басқарушылық қатынастарды, атап айтқанда: азаматтар мен олардың әр түрлі бірлестіктерінің әкімшілік-құқықтық мәртебесін; атқарушы билік субъектілерінің әкімшілік-құқықтық мәртебесін; атқарушы билікті жүзеге асырудың әдістерін; басқарудың құқықтық нысандарын; мемлекеттік-қызметтік қатынастарды; әкімшілік мәжбүрлеу және әсіресе-әкімшілік жауапкершілікті; бақылау және қадағалауды реттейтін нормалар болады. Міне осылар әкімшілік құқықтың жалпы сипаты бар институттары болып табылады. Сонымен бірге әкімшілік құқық жүйесінің шеңберінде әкімшілік-құқықтық институттарда негізі қаралған талаптарға сәйкес басқарудың қандай да болмасын саласында немесе аясында басқарушылық қатынастарды реттейтін нормалар тобын бөлуге болады. Бұл нормалардың тобы әкімшілік-құқықтық реттеудегі ерекшелікті, яғни әкімшілік-құқықтық институттардың салааралық және салалық басқарудағы, мемлекеттік реттеудегі рөлінің көрінісіне сипатты болса, соны бейнелеп көрсетеді. Бұл жерде экономиқалық, әлеуметтік-мәдени және әкімшілік-саяси аялардағы басқарудың ерекшелігі негізге алынады.Сонымен, әкімшілік-құқықтық нормалардың екі үлкен тобы бар екендігі белгілі болды, солардан олардың жүйесі де құрылады. Нормалардың әр тобының мақсат-міндетіне сәйкес әкімшілік-құқықтық нормалардың бүкіл жүйесін екі: жалпы және ерекше бөлікке бөлу алынған. Әрине, бұл құқықтық нормаларда бекітілген ресми бөлу емес, бірақ ол қолданылып жүрген әкімшілік-құқықтық нормалардың бүкіл тобын теориялық зерделеудің нәтижесі. Сондықтан осылай етіп бөлу әкімшілік құқықты оқулық курс ретінде құрудың негізіне алынады.