Реформирование органов местного самоуправления в России: изменение вопросов ведения, функций и полномочий

Существуют следующие  виды органов местного самоуправления:

     Представительные: собрание представителей, Совет депутатов, Дума, Хурал

(Республика Тыва), муниципальный  совет, муниципальное собрание, окружной

сельский комитет (Саратовская  область).

     Исполнительные: местная администрация (администрация муниципального

образования), волостная управа, исполком, мэрия.

Конкретные названия органов местного самоуправления, а также глав муниципального образования (глава администрации, Председатель Совета, Председатель исполкома, мэр, городской голова, и т.д.) и иных выборных должностных лиц и сроки их полномочий определяются, как правило, соответствующим законодательством субъектов Российской Федерации.

Еще одной возможной  классификацией может быть разделение, как выборных, так и создаваемых иным способом органов по объему, количеству делегируемых полномочий на общие и специальные (отраслевые) органы.

И представительные, и исполнительные органы местного самоуправления могут создавать постоянные или временные специальные органы для реализации отдельных полномочий, как правило, выделяемых по отраслевому принципу.

Таким образом, делегирование  полномочий населения приводит к  созданию в муниципальных образованиях целой системы взаимосвязанных органов местного самоуправления с различной компетенцией, различающихся по механизму их создания, качеству и количеству делегируемых им полномочий.

Однако, можно выявить  и систематизировать основные, наиболее распространенные схемы построения таких структур.

Мировая практика показывает большое  разнообразие в организационно-правовых формах используемых на местном уровне.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.2 Основные организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления.

 

С учетом особенностей и специфики стран авторы по-разному подходят к классификации, выделяют до десятка организационно-правовых форм. На основании изучения мирового опыта можно предположить пять основных моделей местного самоуправления, которые схематично можно изобразить следующим образом ⁷:

1. Форма «сильный совет - слабый  мэр» характеризуется ограничением  прав мэра по координации деятельности исполнительных органов и контроля за их

деятельностью. За мэром закрепляется в основном представительские и оперативно-представительные функции. Совет обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должность.

2. Форма «сильный мэр - слабый  совет». Для этой формы характерно  избрание

исполнительного органа (мэра) непосредственно  населением, что предопределяет его весомые позиции по отношению к представительному органу. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы и обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено только квалифицированным большинством голосов последовательно. Мэры городов – весьма влиятельные фигуры, облеченные значительной властью и призванные решать многочисленные проблемы населения. Этот пост традиционно рассматривается как трамплин для выхода на общенациональную политическую проблему, шаг к посту Губернатора или, даже, Президента.

3. Форма «совет – управляющий»  отражает стремление «к очищению  городской

политики» и устранению коррупции, неэффективного и авторитарного  управления.

Управляющий представляет собой политически нейтральную  фигуру, профессионала в сфере общественного управления. Назначается на должность и увольняется советом, который выбирается населением. Недостатком этой модели является невозможность или затрудненность влияния на политику, проводимую управляющим.

Форма управления «совет –  управляющий» продемонстрировала свою жизнеспособность.

В настоящее время многие американские органы муниципального управления идут по этому пути⁸.

4. «Комиссионная форма». Комиссия  образуется из выбранных лиц  - уполномоченных, каждый из которых управляет каким-либо отделом городского Правительства. В этой модели не предполагается наличие высшего должностного лица (мэра). С одной стороны, достоинство этой модели является отсутствие разделение властей, которое приводит к замедлению принятия решений. С другой стороны "комиссионная " форма управления резко критикуется специалистами, утверждающими, что поскольку она не позволяет провести принцип разделения властей, она недемократична. Считается, что она может развиваться в самых непредсказуемых направлениях и принимать уродливые формы, особенно если члены совета не будут вникать в дела других отделов.

5. Комбинированная форма. Управляющий  или главный администратор подчиняется мэру, а не совету. Наличие специалиста - управляющего обеспечивает профессионализм, а избиратели имеют возможность прямого влияния на городскую политику, поскольку, голосуя «за» или «против» мэра, который назначает или снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену администрации муниципального образования.

Согласно Конституции  РФ местное самоуправление осуществляется на территории РФ в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Федеральный Закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в РФ» от 1995 года к «другим» территориям относит районы, сельские округа и т.п. Причем, районы и сельские округа в соответствии с законами о местном самоуправлении субъектов федерации могут называться по-разному с учетом исторических и местных традиций. (Район - волость, сельский округ - сельсовет).

На организацию местного самоуправления оказывает влияние  ряд особенностей:

-        численность жителей города;

-        занимаемая  территория;

-        наличие, либо отсутствие районов в городе;

-        другие факторы.

В субъектах Федерации  местное самоуправление осуществляется на территории малых и средних городов (райцентров), а также крупных городов – региональных центров с обязательным делением на внутригородские районы.

В областных центрах, район в  городе не имеет самостоятельности, а является

лишь структурным подразделением местной администрации по территориальному принципу. Администрация района в городе действует на основании положения о ней разработанного представительным органом местного самоуправления.

Таким образом, в различных  субъектах РФ организация местного самоуправления складывается исходя из многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления, что обуславливается рядом причин:

-   на организацию местного самоуправления в РФ оказывают влияние Федеративное устройство государства;

-        географические  факторы;

-        этнические  процессы.

Все вышеперечисленные  причины не могут не накладывать  отпечаток на формы и способы организации осуществления местного самоуправления. Многообразие форм организации и осуществление местного самоуправления связано с возможностью избирать населением ту или иную модель организации местного самоуправления посредством Устава муниципального образования, согласно законодательству о местном самоуправлении субъектов Федерации.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. РЕФОРМИРОВАНИЕ  И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

 

3.1 Реформирование местного самоуправления в современной России.     

 

Практически сразу после  вступление в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стало понятно, что он применяться в полном объеме не будет. Основным принципиальным недостатком был отказ от поэтапного введения местного самоуправления. Закон в принятой редакции вводил местное самоуправление в России по историческим меркам практически «мгновенно» (в течение трех месяцев).

Для реализации закона в полном объеме не было создано необходимых условий, часть из которых на момент принятия закона даже не была осознана.

Во-первых, территориальной  основой местного самоуправления оставалась существующая система административно-территориального деления, на которой ранее строилась система государственной власти и управления.

Таким образом, не было принято  во внимание, что существующее административно- территориальное деление, созданное под другие цели, не было приспособлено для организации системы муниципальных образований, а автоматически (без участия государства) установление оптимальной территориальной основы произойти не может.

Во-вторых, не осознавалась как проблема необходимость формирования системы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на качественно новых основаниях. Новый статус местной власти предполагает новые отношения с государством. Именно поэтому соответствующие законы (об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления) принимались отдельно без понимания необходимости сопряжения двух подсистем (государственной и муниципальной) в системах публичной власти и управления развитием страны.

В-третьих, не осознавалась роль государства в процессе становления  местного самоуправления. Концепция Федеральной целевой программы государственной поддержки местного самоуправления, утвержденная Правительством России, отводила государству по отношению к местному самоуправлению роль стороннего наблюдателя, не мешающего, но и не помогающего развитию местного самоуправления.

На практике государство  в период становления местного самоуправления использовало весь его социальный потенциал, подвергнув по существу «испытанию на прочность» нарождающийся институт народовластия. Это выразилось в создании таких условий, при которых дефицит консолидированного бюджета страны сосредотачивался на нижнем уровне бюджетной системы - в муниципальных бюджетах. Более того, процесс формирования экономической основы местного самоуправления во многом носил стихийный характер. Процессы приватизации и муниципализации не были согласованными. Причем первый поддерживался государством, а второй нет. В результате интенсивной приватизации значительная часть собственности, которая могла бы составить экономическую основу местного самоуправления, была утрачена. Такая политика не могла долго продолжаться.           К 2000 г. коммунальное хозяйство практически полностью исчерпало свой ресурс. Недооценка руководителями исполнительной власти страны важности реформы местных властей, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных отношений, способствовала постоянному сокращению доходов местных бюджетов и росту их дефицита, что в конечном итоге привело к коммунальному кризису.

Единственным практическим достижением прошедшего периода реформирования местной власти стало создание правовых и организационных основ местного самоуправления. Остальные основополагающие конституционные гарантии местного самоуправления не были обеспечены.

Созидательный потенциал  местного самоуправления остался нереализованным.

Более того, во многих политических кругах укреплялось мнение, что введение местного самоуправления было ошибкой.

Важным моментом реформы  местного самоуправления на современном  этапе является создание необходимых условий для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления и осуществление мер государственной поддержки местного самоуправления.

В сентябре 1997 года был принят Федеральный Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Он определил основные направления и принципы организации местных финансов, установил источники формирования направления, использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Процесс формирования системы  местного самоуправления и законодательства о нем не завершен. Необходимо осмыслить первый опыт местного самоуправления, чтобы более объективно представить функционирование современной модели местного самоуправления.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3.2 Перспективы развития местного самоуправления в России.

 

Учеными и практиками предлагаются различные пути развития местного самоуправления в России. Все они предполагают увеличение поступлений в местные  бюджеты от тех или иных налогов. Не оспаривая правомочность таких  подходов, мы все же считаем, что  для России целесообразна иная модель местного самоуправления, в которой  заложены более рациональные принципы формирования систем управления, направленные на гармонизацию интересов в системе  отношений "население - государство - бизнес", пополнение бюджетов всех уровней, решение иных актуальных проблем  России.

Наиболее узким местом государственного строительства остаются вопросы "стыковки" органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому  основная стратегическая задача центральной  власти в ближайшей перспективе - обеспечить формирование и юридическое  закрепление механизмов взаимодействия двух систем власти и управления, для  чего необходимо: