Конституционно-правовая ответственность государства, высших органов и должностных лиц государственной власти в Российской Федерации

По вопросу об основаниях конституционно-правовой ответственности в литературе единого мнения нет. Нормативное или юридическое основание не вызывает особых дискуссий: в качестве такового рассматривается норма конституционного права, предусматривающая специфическую меру ответственности. В отношении же фактического основания позиции авторов не столь однозначны. По мнению Н.М. Колосовой, фактическим основанием является наличие в действиях или бездействии субъекта права состава конституционного деликта, который включает субъект, субъективную сторону, объект и объективную сторону. Объективная сторона заключается в нарушении субъектами права своих конституционных обязанностей или злоупотреблении своими конституционными правами.1 Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин в качестве основания рассматривают совершение субъектом конституционно-правовой ответственности конституционно-правового деликта, т.е. деяния (действие или бездействие), которое признается законом противоправным и влечет за собой применение мер конституционно-правовой ответственности.2 Объективной стороной, по мнению этих авторов, является противоправное поведение субъекта, не соответствующее требованиям норм конституционного права, которое выражается в следующих формах: 1) неприменение конституционно-правовой нормы; 2) недолжное применение конституционно-правовой нормы, что может выразиться в недостаточно эффективной реализации предписаний нормы, в использовании одного из возможных вариантов поведения в ущерб другим; 3) прямое нарушение конституционно-правовой нормы. В.О. Лучин определяет в качестве основания ответственности конституционный деликт как «деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не отвечающее должному поведению и влекущее за собой применение мер конституционной ответственности»,3 отмечая, что бездействие может быть признано основанием конституционно-правовой ответственности лишь при условии, если субъект не выполнил возложенной на него конституционной обязанности и не совершил действия, которые должен был совершить.

В отношении объекта взгляды всех авторов фактически совпадают: объектом конституционного правонарушения являются общественные отношения, урегулированные и охраняемые нормами конституционного права.

Субъективная сторона конституционного правонарушения является вопросом дискуссионным. По отношению к индивидуальным субъектам традиционно применимо определение субъективной стороны через психическое отношение лица к своим противоправным действиям и их возможным последствиям. Вину коллективных субъектов сложно выразить через категорию «психическое отношение», здесь требуется выделение составляющих психики индивида, которые могут быть отнесены и к характеристике коллектива: сознание, определенная свобода воли, избирательность (вариантность) поведения. Это означает, что вина коллективного субъекта конституционных правоотношений может быть признана только в том случае, если этот субъект, имея возможность выбора варианта поведения, выбрал именно неправомерный вариант.1

В литературе присутствует мнение о возможном наступлении конституционно-правовой ответственности при отсутствии вины.2 В качестве примера приводится признание выборов недействительными, когда, по мнению С.А. Авакьяна, неблагоприятные последствия в виде лишения волеизъявления юридической силы распространяются на всех избирателей, включая и тех, кто реализовал свое активное избирательное право в соответствии с законом. Следует отметить, что в соответствии с частью 1 статьи 3 Конституции РФ, носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, а часть 3 той же статьи определяет референдум и свободные выборы как высшее непосредственное выражение власти народа. Представляется, что осуществление власти является одновременно и правом, и обязанностью народа, поскольку наличие другого правомочного субъекта исключается. Следовательно, неблагоприятные правовые последствия в данном случае распространяются именно на народ в целом, что позволяет говорить о народе как о своеобразном самостоятельном субъекте конституционно-правовой ответственности. Это подтверждается и тем, что выделение народа «в качестве самостоятельного субъекта конституционно-правовых отношений при проведении референдума, выборов депутатов в Государственную Думу, выборов Президента Российской Федерации»1 не подвергается сомнению. Логичным представляется предположить, что народ, как участник конституционных правоотношений, как носитель определенных конституционных прав и обязанностей, должен нести ответственность за их реализацию.

Определенный интерес представляет позиция А.А. Кондрашева, который предлагает ограничиться выделением в качестве условий конституционно-правовой ответственности противоправного деяния (действие или бездействие), реализуемого как в форме прямого несоответствия акта поведения конкретизированным требованиям правовой нормы, так и в форме общего предписания нормы о противоречии закону поведения соответствующего лица, нарушающего нормы морали, нравственности и в некоторых случаях и свои собственные обещания, и вины как условия возложения ответственности.2 А.А. Кондрашев не использует термин «состав правонарушения», поскольку, по его мнению, конструкция состава правонарушения в классическом единстве его четырех элементов не оправдана для конституционно-правовой ответственности. Автор критикует выделение такой формы объективной стороны как недолжное применение конституционно-правовой нормы, поскольку полностью отсутствуют закрепленные законодательно механизм определения и методика доказывания неэффективности реализации нормы или неправильного выбора варианта поведения органа или должностного лица, а юридическая ответственность предполагает четкие процедуры и основания использования ее принудительных мер. А.А. Кондрашев выносит за пределы объективной стороны вредные последствия и причинно-следственную связь между деянием и последствиями, поскольку конституционное правонарушение причиняет вред правопорядку, то есть общественным отношениям, складывающимся в сфере реализации государственной власти, и вряд ли возможно подсчитать вредные последствия для конкретного лица или организации, а, следовательно, теряет смысл и выделение причинно-следственной связи. Кроме того, автор предлагает рассматривать субъекта конституционно-правовой ответственности в целом как лицо или орган, обладающий специальным публичным статусом, а не в виде элемента состава правонарушения, поскольку такие характеристики субъекта, как возраст, вменяемость, смягчающие или отягчающие обстоятельства, не влияют на реализацию мер ответственности. Соответственно, и вина не может быть элементом отсутствующего состава правонарушения, поэтому автор определяет ее как условие возложения ответственности и рассматривает как «наличие возможности свободного выбора варианта правомерного или должного, соответствующего интересам и потребностям общества, поведения как физическим, так и юридическим лицом (государственным органом)»,1 что вполне укладывается в рамки понятия вины, приведенного выше.

Таким образом, вина является обязательным признаком состава конституционного правонарушения. Тем не менее, Д.Т. Шон прямо заявляет об отказе признания вины в качестве необходимой предпосылки конституционно-правовой ответственности, считая, что требование обязательного наличия вины в совершении конкретного правонарушения сузило бы диапазон применения и исказило бы социальное назначение данного вида ответственности.1 Следует согласиться с утверждением Т.Д. Зражевской о том, что «виновность – краеугольный камень юридической ответственности, и это в полной мере относится к конституционным правонарушениям».2

В литературе присутствует мнение, что основанием конституционно-правовой ответственности могут быть и аморальные поступки, а также утверждение, что невозможно дать точный перечень обстоятельств, которые могут быть основаниями конституционно-правовой ответственности.3 Эта точка зрения подвергается критике со стороны многих авторов. Во-первых, в отношении аморальных поступков А.А. Кондрашев пишет, что нарушение моральных норм приобретает юридическое значение только в том случае, когда в правовой норме содержится обобщенная характеристика запрещенного деяния и происходит отсылка за детализацией к правилам нравственности.4Альтернативой может быть и полное описание нарушения норм морали и нравственности в конституционных нормах. Во-вторых, Н.М. Колосова считает, что отсутствие подробного перечня оснований свидетельствует о пробеле в конституционном законодательстве или о наличии сугубо политической ответственности, поскольку появляются возможности для произвола.5 Представляется, что создание правового акта, содержащего перечень оснований конституционно-правовой ответственности с последующим внесением в него требуемых изменений, является обязательным условием развития института данного вида юридической ответственности в российском законодательстве.

Таким образом, конституционно-правовая ответственность имеет место при наличии в поведении субъекта признаков деяния (действия или бездействия), которое нарушает предписания норм конституционного права, причем вина субъекта является необходимой предпосылкой применения конституционно-правовых санкций. Если субъект не нарушал конституционных предписаний, то «такое деяние будет оставаться в сфере политической, но не конституционной ответственности».1

Определенной спецификой отличается круг субъектов конституционно-правовой ответственности, которыми в большинстве случаев выступают государственные органы и должностные лица, кандидаты в депутаты, общественные объединения. Но неправильным представляется утверждение, что «на гражданина, если он не является должностным лицом, эта ответственность не распространяется».2 Граждане, а точнее физические лица, являются субъектами конституционно-правовой ответственности в случаях, когда они приобретают особый правовой статус, например, при отмене решения о приеме в гражданство Российской Федерации, при лишении статуса беженца или вынужденного переселенца.

Юридическая ответственность тесно связана с такими категориями как «правоспособность», «дееспособность» и «деликтоспособность». Только наличие всех этих элементов правового статуса субъекта правоотношений позволяет рассматривать его в качестве субъекта конституционно-правовой ответственности: например, граждане, признанные судом недееспособными, освобождаются от всякой юридической ответственности, включая и конституционно-правовую.

Каждый субъект конституционных правоотношений наделен некоторыми правами, которые связаны с определенными обязанностями, следовательно, должен нести ответственность за их осуществление в соответствии с законом. Именно правовая цепь «права – обязанности – ответственность» представляет собой суть любого правового статуса. Следует отметить, что в действующем российском законодательстве часто отсутствует детализация этих элементов, что вызывает сложности для признания субъекта конституционно-правовой ответственности таковым.

Мнения различных авторов в отношении круга субъектов конституционно-правовой ответственности совпадают не всегда. С точки зрения В.О. Лучина, ими являются «граждане, иностранные граждане и лица без гражданства, государственные органы, негосударственные органы и объединения, должностные лица».1 Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, рассматривая индивидуальные и коллективные субъекты, относят к первым граждан Российской Федерации, депутатов всех представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц, а ко вторым – органы государственной власти, органы местного самоуправления, объединения граждан и другие социальные образования (например, комитеты и комиссии представительных органов), отдельно выделяя государство в качестве самостоятельного субъекта конституционно-правовой ответственности.2 По мнению Н.М. Колосовой, государство, органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения являются субъектами, прежде всего, конституционной ответственности, а в отношении должностных лиц, включая депутатов, и физических лиц, если они нарушают предписания норм конституционного права, не исключается и конституционная ответственность.3

Очевидно, что к субъектам конституционно-правовой ответственности, прежде всего, следует отнести всех участников конституционных правоотношений, указанных в части 2 статьи 15 Конституции РФ: органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединения. Предпосылкой конституционно-правовой ответственности здесь является обязанность указанных субъектов соблюдать Конституцию РФ и законы. Тем не менее, следует отметить, что исходным критерием отнесения субъекта права к субъектам конституционно-правовой ответственности является не перечень лиц и органов в части 2 статьи 15 Конституции РФ, а наличие конституционных прав и обязанностей, поскольку юридическая ответственность связана, прежде всего, с оценкой их осуществления на предмет законности. Сложность здесь заключается в том, что порой эти права и обязанности в законодательстве четко не обозначены.

Следует отметить, что в литературе далеко не всегда к числу субъектов конституционно-правовой ответственности относят государство в целом. Статья 2 Конституции РФ четко устанавливает в качестве обязанности государства признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, а статья 53 Конституции РФ закрепляет право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Кроме того, в соответствии с частью 2 статьи 19 Конституции РФ, именно государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от каких-либо обстоятельств. Эти положения однозначно свидетельствуют о наличии у государства деликтоспособности, следовательно, государство необходимо рассматривать в качестве самостоятельного субъекта конституционно-правовой ответственности.

Как уже было указано, к субъектам конституционно-правовой ответственности следует отнести и многонациональный народ Российской Федерации, поскольку он является самостоятельным участником конституционных правоотношений. Конституция РФ прямо не говорит о каких-либо правах и обязанностях народа, которые позволили бы однозначно определить его как субъект конституционно-правовой ответственности, что представляется подтверждением признака латентности данного вида ответственности.

Таким образом, субъектами конституционно-правовой ответственности являются многонациональный народ, государство, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане (включая иностранных граждан и лиц без гражданства) и их объединения.

1.3      Конституционно-правовые санкции

Характерной чертой конституционно-правовой ответственности, отличающей ее от других видов юридической ответственности, является своеобразие ее санкций. Санкция является обязательным атрибутом юридической ответственности. По сути, юридическая ответственность и есть, прежде всего, реализация санкции, указанной в норме права. Именно санкция указывает на те неблагоприятные последствия, которые применяются к нарушителю конституционно-правовой нормы.

Конституционная санкция – это возможность законодательного принуждения по отношению к субъекту права в случае неисполнения им конституционных обязанностей или злоупотребления своими правами.1 Такие стороны как негативная оценка деяния субъекта, принуждение, неблагоприятные последствия, ущемления материального или юридического характера являются теми существенными признаками, которые характеризуют санкции вообще и конституционно-правовые санкции в частности.