Конституционно-правовая ответственность государства, высших органов и должностных лиц государственной власти в Российской Федерации

6)         отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов);

7)         отмена регистрации кандидата (списка кандидатов);

8)         признание избрания кандидата или списка кандидатов недействительными;

9)         признание итогов голосования, результатов выборов и референдума недействительными;

10)      отмена решения, принятого на референдуме;

11)      отказ в регистрации инициативной группы по проведению референдума;

12)      отказ в проведении референдума;

13)      расформирование избирательной комиссии;

14)      отклонение ходатайства о приеме в гражданство;

15)      отмена решения о приеме в гражданство;

16)      отказ в регистрации общественного объединения;

17)      запрет или приостановление деятельности партии (общественного объединения);

18)      отзыв дипломатического представителя;

19)      досрочное прекращение полномочий депутата в случае признания его виновным в совершении уголовного преступления по приговору суда;

20)      досрочное прекращение полномочий органа местного самоуправления;

21)      отказ в рассмотрении ходатайства о признании беженцем;

22)      лишение статуса беженца;

23)      отказ в регистрации ходатайства о признании вынужденным переселенцем;

24)      лишение статуса вынужденного переселенца.1

Необходимо отметить отсутствие в данном перечне таких санкций, как отставка Правительства РФ по воле Президента РФ и возмещение государством причиненного ущерба. А.А. Кондрашев отмечает отсутствие в законодательстве четких правовых оснований, в силу которых Президент РФ может принять решение об отставке Правительства РФ, что создает возможности для произвольного применения данной меры, и, по сути, превращает ее в средство политического воздействия. Что касается возмещения государством причиненного ущерба, то автор выносит это за рамки конституционно-правовой ответственности, поскольку порядок возмещения вреда (а имеется в виду, прежде всего, материальный или моральный вред, поддающийся денежной оценке), а также процедура, конкретные основания, методика подсчета определяются в нормах гражданского или уголовного права, в то время как санкции конституционно-правовой ответственности, по мнению А.А. Кондрашева, лишены имущественного содержания.2

В литературе присутствует точка зрения, согласно которой отмена незаконных актов органов власти не является конституционно-правовой санкцией,3 так как нет ограничений материального или юридического характера для тех, кто их издал. Тем не менее, совершенно очевидно, что в данном случае имеет место негативная государственно-правовая оценка правотворческой деятельности субъекта, поскольку налицо нарушение обязанности соблюдения Конституции РФ и законов, и неблагоприятные последствия непосредственно в виде отмены незаконного правового акта. Кроме того, на виновный орган может быть возложена обязанность возмещения в порядке гражданского судопроизводства материального или морального ущерба, причиненного его незаконным актом.

К числу конституционно-правовых санкций следует отнести выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, предусмотренное подпунктом «б» пункта 1 статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, в случае издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ не устранило указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения, или в случае иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан. В той же статье содержатся еще две конституционно-правовые санкции, применяемые к высшему должностному лицу субъекта РФ: подпункт «г» предусматривает отрешение его от должности Президентом РФ, а в соответствии с подпунктом «ж» полномочия высшего должностного лица субъекта РФ прекращаются в случае вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда. Кроме этого, к числу конституционно-правовых санкций следует отнести вынесение Президентом РФ предупреждения высшему должностному лицу субъекта РФ, которое предшествует отрешению его от должности Президентом РФ.[1]

В отношении же законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ статья 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает такие санкции, как прекращение полномочий в случае вступления в силу решения суда соответствующего субъекта о неправомочности данного состава депутатов, роспуск высшим должностным лицом субъекта РФ и роспуск федеральными органами государственной власти в форме принятия федерального закона с участием Президента РФ и палат Федерального Собрания.

Таким образом, в настоящее время определение четкого круга конституционно-правовых санкций является довольно непростой задачей, сложности выполнения которой вызваны, прежде всего, недостатками законодательного регулирования общественных отношений, составляющих предмет конституционного права России. Следовательно, нужно выявлять и анализировать эти недостатки и причины их появления, разрабатывать предложения по их устранению и вносить необходимые изменения в действующее законодательство в соответствии с динамикой жизни государства и общества. Только постоянное внимание со стороны законодателя, анализ практического применения, разработка теоретических предложений с последующей их реализацией в законах позволит рассматривать конституционно-правовую ответственность как полноценный самостоятельный вид юридической ответственности с характерными санкциями, применяемыми в строго определенных случаях по отношению к конкретным субъектам, закрепленными в упорядоченной системе источников правового регулирования.

 
ГЛАВА 2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

2.1 Конституционно-правовая ответственность государства, высших органов и должностных лиц государственной власти в Российской Федерации

Действующее законодательство не позволяет однозначно рассматривать некоторые конкретные меры воздействия в качестве конституционно-правовых санкций. Неопределенность правовых норм, отсутствие четкого, детального регулирования отдельных вопросов создают предпосылки произвольного применения некоторых мер, что свидетельствует скорее о политическом, нежели о юридическом их содержании. Совершенно очевидно, что для становления, функционирования и развития конституционно-правовой ответственности в качестве полноценного вида юридической ответственности, необходимо выявлять недостатки в правовом регулировании и разрабатывать предложения по их устранению. В первую очередь следует обратить внимание на вопросы конституционно-правовой ответственности государства, его высших органов и должностных лиц.

Государство является самостоятельным субъектом конституционных правоотношений, о чем свидетельствует целый ряд норм Конституции РФ: статья 2 закрепляет признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина в качестве обязанности государства; статья 19 устанавливает гарантированность государством равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от каких-либо обстоятельств; анализ статьи 21 выявляет обязанность государства охранять достоинство личности; в соответствии со статьей 38, материнство и детство, семья находятся под защитой государства; статья 52 содержит положение о том, что государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба. Все эти обязанности должны быть подкреплены возможностью проведения контроля за их исполнением и применения мер ответственности в необходимых случаях. Наконец, статья 53 Конституции РФ закрепляет право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Некоторые авторы не относят возмещение государством вреда к конституционно-правовым санкциям, поскольку его порядок относится к сфере гражданского, уголовного и гражданско-процессуального права.1 Имеются в виду, прежде всего, статьи 16, 1069, 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации. Следует обратить внимание на то, что характер отношений в конституционном праве не ставит на первый план имущественные и связанные с ними неимущественные отношения, относящиеся к предмету гражданского права. Содержание статуса государства как субъекта конституционного права отличается от его гражданско-правового статуса, где действует принцип равенства субъектов правоотношений. Существует конституционная обязанность органов государственной власти и их должностных лиц соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации, которая обеспечивается конституционно-правовой санкцией – возмещением государством причиненного ущерба. Законодатель урегулировал этот вопрос в гражданском порядке, поскольку речь идет, прежде всего, о материальном и моральном вреде, который, как правило, наиболее очевиден, и возмещение которого для физического лица в большинстве случаев имеет преимущественное значение. Тем не менее, различия между гражданско-правовым деликтом и нарушением норм конституционного права не позволяют исключить возмещение государством ущерба из числа конституционно-правовых санкций лишь на том основании, что его порядок определяется нормами гражданского права. В данном случае имеет место лишь своего рода отсылка к наиболее близкому, но не тождественному институту. Следовательно, возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностными лицами, необходимо рассматривать как санкцию конституционно-правовой ответственности, а государство – как субъект, по отношению к которому она применяется. В то же время о реальном действии данной санкции говорить сложно: статья 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации отсылает к несуществующему закону, регулирующему порядок возмещения вреда, а на практике применяется Указ Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. N 4892-X «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей»1, который во многом устарел и не соответствует современной финансовой системе страны. По мнению М.С. Богдановой, целесообразно принять закон об ответственности государства, который бы конкретно определял вопросы имущественной ответственности государственных органов и их должностных лиц за убытки, причиненные гражданину в результате своих неправомерных действий.[2] Более правильным представляется применение термина «вреда» вместо «убытки», поскольку, во-первых, понятие «вред» по объему шире, а во-вторых, именно термин «вред» используется в статье 53 Конституции РФ. Эти нормы целесообразно включить в состав единого кодифицированного нормативного акта о конституционно-правовой ответственности, что обеспечит ее четкое отличие от мер гражданско-правового характера.

Рассматривая вопросы конституционно-правовой ответственности высших органов и должностных лиц государственной власти в России, следует принимать во внимание их взаимоотношения между собой, так называемую «систему сдержек и противовесов», поскольку она в определенной степени фактически представляет собой сочетание субъектов, оснований и санкций. Прежде всего, требует внимания вопрос о конституционно-правовой ответственности Президента РФ. В соответствии со статьей 93 Конституции РФ, Президент РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации (далее – Верховный Суд РФ) о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации (далее – Конституционный Суд РФ) о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Различные авторы отмечают сложность этой процедуры1, неудовлетворительную практическую применимость. В частности, законодательство не предоставляет кому-либо права осуществлять необходимые следственные действия (в соответствии со статьей 91 Конституции РФ, Президент РФ обладает неприкосновенностью, другие правовые акты не содержат норм, специально регулирующих этот вопрос), без чего невозможно сформулировать обоснованное обвинение Президента РФ в государственной измене или ином тяжком преступлении. Отсутствует законодательно установленный порядок вынесения Верховным Судом РФ заключения о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления. Необходимо законодательно закрепить механизм всех действий, которые составляют процесс отрешения Президента РФ от должности.

Многие авторы предлагают расширить круг оснований конституционно-правовой ответственности главы государства. В связи с этим необходимо ответить тот факт, что Конституция РФ прямо не говорит ни об одной обязанности Президента РФ. Основные из них можно вывести путем анализа текста присяги, содержащегося в части 1 статьи 82 Конституции РФ: уважение и охрана права и свобод человека и гражданина, соблюдение и защита Конституции РФ, защита суверенитета и независимости, безопасности и целостности государства, верное служение народу. Кроме этого, на Президента РФ распространяется общая обязанность соблюдения Конституции РФ и законов, предусмотренная частью 2 статьи 15 Конституции РФ. В то же время объем полномочий Президента непропорционально широк по сравнению с его обязанностями. По мнению С.С. Собянина, «это самый сильный институт из всех органов государственной власти, которые прописаны в Конституции. Однако практически неконтролируемая, высококонцентрированная президентская власть сегодня, по сути, является дестабилизирующим фактором, потому что любая смена руководителя государства, наделенного такими полномочиями, воспринимается как некая революция».1 Совершенно очевидно, что обязанности Президента РФ должны быть четко закреплены в законодательстве, в противном случае о реальности конституционно-правовой ответственности Президента РФ и тем более о возможности ее расширения не может быть и речи, поскольку отсутствуют правовые предпосылки для ее существования.

Президент РФ не является главой исполнительной власти в России, но реально говорить о самостоятельности и независимости исполнительной власти можно лишь по отношению к законодательной и судебной ветвям. Власть Президента РФ практически поглощает исполнительную власть, подчиняя и контролируя ее. Президент РФ фактически формирует состав Правительства РФ, а также может принимать решение об отставке Правительства РФ, причем ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», который должен развивать положения Конституции РФ, не содержат каких-либо конкретных оснований отставки Правительства РФ и не обременяют Президента РФ обязанностью каким-либо образом мотивировать это решение. В то же время конституционно-правовые обязанности самого Правительства РФ представляют собой довольно пространные формулировки. Результатом таких пробелов в правовом регулировании является произвольное применение отставки Правительства РФ, что, по сути, превращает ее в меру политической ответственности. Необходимо, во-первых, конкретизировать обязанности Правительства РФ, во-вторых, законодательно закрепить основания его отставки, в-третьих, установить обязанность Президента РФ мотивировать решение об отставке Правительства РФ, только в этом случае можно рассматривать данную санкцию как полноценную меру конституционно-правовой ответственности.

Нужно отметить, что согласно части 3 статьи 115 Конституции РФ, Президент РФ может отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Следовательно, Президент РФ обладает правом решать вопрос о законности всех принимаемых Правительством РФ актов правового характера по своей инициативе, причем компетенция Президента РФ в этом отношении шире аналогичного правомочия Конституционного Суда РФ, поскольку последний в силу части 2 статьи 125 Конституции РФ вправе принимать постановления о соответствии только Конституции РФ и именно актов Правительства РФ нормативного характера, к которым относятся постановления Правительства РФ,1 причем для этого требуется запрос субъектов, указанных в части 2 статьи 125 Конституции РФ. Целесообразно и это полномочие Президента РФ сопроводить санкциями за злоупотребление своим конституционным правом для обеспечения законности и расширить правовые возможности Конституционного Суда РФ, также обеспечив их соответствие законодательству возможностью применения конституционно-правовых санкций.

Следует согласиться с мнением, что действующее законодательство, регулирующее вопросы разделения властей, характеризуется «очевидной односторонностью в пользу президентской власти при практической ее бесконтрольности, что делает независимость законодательной власти весьма уязвимой».1 Президент РФ является участником законодательного процесса и в то же время обладает правом распускать Государственную Думу, в случаях, предусмотренных Конституцией РФ: после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур на должность Председателя Правительства РФ в соответствии со статьей 111 Конституции РФ, после повторного выражения недоверия Правительству РФ со стороны Государственной Думы в соответствии с частью 3 статьи 117 Конституции РФ, а также в случае отказа в доверии Правительству РФ по инициативе Председателя Правительства РФ в соответствии с частью 4 статьи 117 Конституции РФ. Таким образом, роспуск нижней палаты парламента России может быть применен только в случае ее конфликта с исполнительной властью, что свидетельствует о его скорее политическом, чем конституционно-правовом характере. Роспуск представительного органа или его палаты в связи с выражением недоверия правительству характерен для парламентской республики и оправдан тогда, когда парламент принимает активное участие в формировании правительства, соответственно, должен нести определенную ответственность за его деятельность. Конституция РФ существенно ограничивает возможности Государственной Думы в процессе формирования Правительства РФ, следовательно, логичным представляется вывод, что целесообразно в качестве субъекта ответственности определить тот субъект права, кому в данной сфере принадлежит ведущая роль. Таким субъектом, как следует из норм российского законодательства, является Президент РФ, но, как ни странно, меры воздействия могут быть применены именно Президентом РФ либо по отношению к Правительству РФ – отставка, либо по отношению к Государственной Думе – роспуск. Целесообразно перераспределить полномочия по вопросам формирования Правительства РФ в пользу Государственной Думы и исключить возможность произвольной отставки Правительства РФ Президентом РФ, что усилит конституционно-правовую ответственность главы государства.