Экспертиза проектов нормативных актов

 

Под принципами экспертизы нормативных актов понимается совокупность взаимосвязанных между собой требований, при реализации которых достигается юридически значимый результат в виде экспертного заключения по законопроекту или вступившему в силу законодательному акту.

Применительно к экспертизе нормативных актов и их проектов существует определённая классификация принципов:

объективные принципы: раскрывающие основные начала проведения экспертизы как экспертного исследования, они характеризуют то, как должна осуществляться сама деятельность по проведению экспертизы, а не то, какими качествами должен обладать эксперт. Это важнейший критерий, дающий возможность отграничить принципы правовой экспертизы от требований к лицу, производящему экспертизу.

частные принципы: характеризующие основополагающие требования, относящиеся к самому субъекту проведения экспертизы, к его нравственным и моральным взглядам.

К числу объективных принципов, присущих любой экспертной деятельности и экспертизе законодательства в частности, предлагается отнести принцип законности проведения экспертизы законодательства и примыкающий к нему принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина; принципы научности и информационной обеспеченности и всесторонности; принцип своевременности проведения и полноты экспертного исследования, а также принцип финансовой обеспеченности.

К числу частных принципов экспертизы законодательства в работе относятся принципы ответственности эксперта; объективности экспертного исследования; независимости экспертов в пределах предоставленных им полномочий; принцип компетентности лиц, осуществляющих экспертизу и др.

Рассмотрим подробнее объективные принципы правовой экспертизы нормативного акта:

Соблюдение законности: данный принцип предполагает, что содержание, форма нормативно-правового акта, процедура его принятия (изменения, отмены) соответствуют требованиям законодательства. Так, например, ст.15 Конституции РФ гласит, что «Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ». Так же этот принцип говорит и о том, что в процессе экспертной деятельности субъекты должны действовать в рамках законодательства Российской Федерации.

Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина: в его основе лежит положение о том, что экспертная деятельность не должна нарушать и ограничивать права и свободы человека и гражданина.

Принцип научности: важнейший принцип, обусловленный тем, что правовая экспертиза, является исследованием. Согласно этому требованию, каждая правовая экспертиза должна проводиться с учетом имеющихся научных разработок, последних достижений в конкретной области научных познаний. Использование научных достижений и методик - вот важный фактор, подчеркивающий научный характер правовой экспертизы. Современная экспертиза, по мнению ряда исследователей, должна строиться лишь на строго научных знаниях.

Принцип своевременности: так как правовые экспертизы осуществляются в определенных временных рамках, производить их следует своевременно (срок проведения правовой экспертизы 30 дней). Р.Н. Надеев под своевременной, понимает экспертизу, проведенную заблаговременно по каждому законопроекту. Это, по моему мнению, является одной из важных гарантий качества законопроекта.

Принцип полноты экспертного исследования: полнота экспертизы проекта нормативного правового акта будет заключаться не только в проведении всего комплекса экспертиз, но и в исследовании данного документа целиком. При этом точки зрения экспертов могут расходиться.

Принцип непрерывности исследования: в данном аспекте экспертиза рассматривается как единый во временных рамках акт. Значение этого принципа трудно переоценить. Не завершив одно исследование, эксперту не стоит приступать к другому, осуществлять сразу несколько экспертиз. Какую бы хорошую квалификацию, память он не имел, всё же реально существует возможность перепутать результаты исследований, забыть что-то существенное, переключившись на параллельную экспертизу. Вместе с тем, принцип непрерывности не означает, что эксперт должен проводить исследование без перерывов.

Принцип информационной всесторонности и обеспеченности: в ходе производства экспертизы законопроекта эксперт имеет право собирать информацию, он имеет право свободного доступа к информации, необходимой для проведения экспертизы проекта. Он может проанализировать, какие нормативные правовые акты следует привести в соответствие с данным законопроектом, какие следует отменить. Для этого его нужно будет сопоставить с Конституцией РФ, международными договорами, иными законами. Собирает эксперт и информацию о соответствии положений проекта современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики.

Принцип финансовой обеспеченности: любое проводимое исследование требует определенных материальных затрат. Следовательно, оно должно быть финансово обеспечено. Важно закупать современное и эффективное оборудование, оплачивать труд самих экспертов и т.д. Ст. 37 ФЗ РФ «О государственной судебно-экспертной деятельности в РФ» говорит о том, что деятельность государственных судебно-экспертных учреждений, экспертных подразделений федеральных органов исполнительной власти, в том числе экспертных подразделений органов внутренних дел РФ, финансируется за счет средств федерального бюджета. Деятельность государственных судебно-экспертных учреждений, экспертных подразделений органов исполнительной власти субъектов РФ финансируется за счет средств бюджетов субъектов РФ.

Как уже отмечалось выше, частные принципы проведения правовой экспертизы характеризуют статус экспертов, а не самого исследования. Рассмотрим подробнее данные принципы:

Принцип компетентности лиц, осуществляющих правовую экспертизу нормативных правовых актов и их проектов: т.е. лицо, осуществляющее экспертную деятельность, должно быть законно наделено полномочиями по проведению правовой экспертизы, а так же обладать определенными квалификационными требованиями и навыками, которые предъявляются к данным лицам.

Принцип равенства лиц, участвующих в проведении экспертизы (экспертов): данный принцип основывается на том, что при проведении экспертизы законопроекта все эксперты имеют равные права при постановке вопросов, внесении предложений в процессе подготовки заключения и т.д.

Принцип независимости экспертов в пределах предоставленных им полномочий: эксперт не должен находиться в непосредственном подчинении того органа, по чьей инициативе разрабатывается законопроект, и не связан позицией органа, по поручению которого проводится экспертиза.

Самостоятельность экспертов в принятии конкретных решений: эксперт, в своих выводах опирается на собственные специальные познания в сфере юриспруденции.

Ответственность экспертов за полноту и объективность анализа законопроекта, и обоснованность заключения по результатам экспертизы.

Различия между принципами возможны и по иным основаниям. Одни из них будут положены в основу самого исследования, а другие обеспечат его организационную сторону. В основу исследования могут быть положены принципы научности, оперативности, непрерывности. В основе организации экспертизы лежат принципы своевременности, информационной всесторонности, полноты, финансовой обеспеченности и др.

Рассмотрение принципов правовой экспертизы нормативных актов, демонстрирует нам роль данной деятельности в процессе повышения эффективности законодательства РФ.

 

Глава 3. Заключение как результат правовой экспертизы нормативного правового акта: форма и содержание.

 

Заключение представляет собой официальный документ, содержащий результат проведенного экспертом исследования конкретного предмета с использованием профессиональных знаний в соответствующей области и ответы на поставленные перед экспертом вопросы.

Правовая экспертиза считается проведенной, если исследование текста нормативного правового акта проведено полностью и выявлены все его недостатки, либо если исследование показало, что замечаний нет, и соответствующие результаты официально зафиксированы в заключении. В юридической литературе высказывается мнение, что экспертное заключение по результатам правовой экспертизы должно состоять из вступительной, основной и заключительной частей.

Во вступительной части излагаются общие положения о соответствии нормативного правового акта действующему законодательству; в основной части — замечания и предложения по тексту акта. В заключительной части экспертного заключения должен быть вывод о возможности или невозможности принятия проекта нормативного правового акта или действия уже существующего нормативного правового акта. Такая точка зрения, на мой взгляд, представляется логичной и обоснованной.

В соответствии с этапами правовой экспертизы, экспертное заключение должно содержать ответы, в том числе на следующие вопросы:

Существует ли потребность в правовом регулировании рассматриваемого вида общественных отношений?

Насколько полно по отношению к исходной проблеме определен предмет правового регулирования, насколько анализируемые правовые нормы необходимы и достаточны для достижения целей нормативного правового акта?

Соблюдён ли порядок внесения проекта нормативного правового акта в орган государственной власти, уполномоченный на его принятие?

Относится ли осуществление правового регулирования в соответствующей сфере к предметам ведения и полномочиям субъекта Российской Федерации?

Входит ли регулирование отношений в соответствующей сфере в компетенцию конкретного органа государственной власти субъекта РФ?

Какие нормативные правовые акты РФ и её субъектов регулируют отношения в данной сфере на момент внесения проекта нормативного акта в орган государственной власти, уполномоченный на его принятие?

Нет ли в потенциальном или действующем нормативном правовом акте положений ненормативного характера, дублирования существующих норм?

Можно ли решить возникшую проблему средствами правового регулирования?

Соответствуют ли положениям проекта нормативного акта нормативным актам большей юридической силы?

Предусмотрен ли в проекте нормативного правового акта механизм реализации его положений?

Требуются ли затраты из бюджета или иных источников для реализации нормативного правового акта?

Соблюдены ли правила юридической техники при оформлении проекта нормативного акта?

Требования к содержанию экспертного заключения закреплены в Рекомендациях по подготовке экспертного заключения по юридической экспертизе нормативных правовых актов, указанных в Приказе Министерства юстиции РФ от 29.10.2003г. № 278. В экспертном заключении отражаются следующие сведения:

реквизиты акта, проходящего юридическую экспертизу (в случае если проводится юридическая экспертиза акта с изменениями и дополнениями, то указываются реквизиты всех актов, вносящих изменения и дополнения, по которым осуществлялась юридическая экспертиза);

повод (поводы) рассмотрения акта (принятие нового акта, внесение в него изменений (дополнений), принятие нового федерального закона, поручение Минюста России или управления по федеральному округу, обращение полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, прокурора, иных органов, а также, если есть основания полагать, что в экспертном заключении содержится ошибочное положение, отсутствует указание на имеющееся в акте противоречие федеральному законодательству, и другие);

предмет регулирования и его соответствие сфере ведения субъекта Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации или ведения Российской Федерации, установленной Конституцией Российской Федерации (с указанием конкретных статей и пунктов);

состояние нормативного регулирования в данной сфере (перечень актов федерального законодательства, на соответствие которым рассматривался акт), необходимость и достаточность акта для урегулирования общественных отношений;

оценка компетенции принявшего акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

соответствие содержания акта Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

соответствие формы и текста акта правилам юридической техники.

В ситуации, когда нормативные акты органов государственной власти не соответствует предъявляемым требованиям, можно говорить об их дефектности (дефектных актах). Дефектный правовой акт страдает, либо пороком содержания, либо пороком формы, либо имеет оба порока сразу. В случае выявления нормотворческих ошибок (дефектов), таковые должны быть отражены в экспертном заключении.

Полнота экспертного исследования нормативного акта предполагает также анализ всех положений, комплексное изучение соотношения различных статей акта, проверку логичности, отсутствия внутренних противоречий, последовательности расположения всех структурных элементов, определения правильности использования терминов и других атрибутов документов рассматриваемого вида.

Следует обратить внимание на то, что экспертное заключение носит рекомендательный характер, то есть не обязывает орган государственной власти субъекта РФ вносить соответствующие изменения в нормативный акт, содержащий положения, не соответствующие Конституции РФ и федеральному законодательству.

 

 

Заключение

 

Как показывает практика, несоблюдение требований юридической техники в процессе нормотворчества имеет место в следующих случаях: