Електронне урядування: проблеми і перспективи

Реферат на тему:

Електронне урядування: проблеми і перспективи

Визначення електронного уряду фахівці формулюють на підставі різних принципів [1]. Одні автори віддають перевагу визначенням описового характеру, — які саме зміни відбуваються в суспільстві й певних його структурах унаслідок впровадження електронного урядування. Інші вибирають прикладний аспект і просто перелічують різні застосування складових. Є також короткі технічні визначення, що акцентують увагу лише на застосованих технологічних рішеннях і специфічних програмних продуктах; економічні — орієнтовані на максимальну ефективність управління державою, тощо. Йдеться не лише про мережеву інфраструктуру виконавчої влади, а й інфраструктуру органів влади загалом. Ту т слід аналізувати такі поняття: «електронна держава», «електронний державний апарат», електронна інфраструктура держави, держава інформаційного суспільства, або «електронне урядування». Замість «електронного уряду», як вважають автори видання «Доступ до інформації та електронне урядування», доречніше говорити про державну сітьову інформаційну інфраструктуру як інформаційно-комунікаційну систему, що забезпечує оптимальне для суспільства функціонування всіх гілок і рівнів державної влади [2]. При цьому електронний уряд визначають так:

•    організація державного управління на основі електронних засобів обробки, передачі і поширення інформації, надання послуг державними органами усіх галузей влади всім категоріям громадян (пенсіонерам, робітникам, бізнесменам, службовцям та ін.) електронними засобами, інформування тими ж засобами населення про роботу державних органів;

•    інформаційні технології в державному управлінні;

•    держава в мережі;

• метафора, що означає інформаційну взаємодію органів державної влади і суспільства з використанням інформаційно-телекомунікаційних технологій;

•    трансформовані для урядових і державних організацій ідеї електронного бізнесу, в яких уряд є різновидом корпоративного користувача інформаційних технологій;

•    автоматизовані державні служби, основними функціями яких є забезпечення вільного доступу громадян до всієї необхідної державної інформації, збирання податків, реєстрація транспортних засобів і патентів, надання необхідної інформації, укладання угод і оформлення постачань необхідних державному апаратові матеріалів і оснащення. Це може призвести до зниження витрат і економії коштів платників податків на утримання і фінансування діяльності державного апарату, збільшення відкритості та прозорості діяльності органів управління;

•    використання в органах державного управління нових засобів, зокрема інтернет-технологій [3].

Кожна з цих дефініцій визначає електронний уряд радше як чергове прикладне рішення, спосіб модернізації вже існуючих структур і відносин, а не як самостійну ідею комплексної трансформації принципів організації управління державою. Спосіб оцінювання електронного уряду, його можливостей, обраний фахівцями у сфері інформаційних технологій, державного управління, соціальних процесів, економічного розвитку, поширений і серед безпосередніх виконавців — державних чиновників. Водночас чиновники це поняття зводять фактично до електронного спілкування влади з громадськістю і ще до кількох прикладних аспектів. Ідея «електронного уряду» в тому, щоб вирішити три основні проблеми влади: ввести електронний документообіг, що дасть змогу зменшити бюрократичні перепони і прискорити прийняття актів; перевести в електронну форму спілкування громадян і бізнесу з владою і, крім того, зробити державне і муніципальне управління більш прозорим, дебюрократизувати владу і наблизити її до громадян» [4]. Проте цей підхід є також обмеженим, оскільки зводиться до подання управлінської діяльності в електронному вигляді on-line. Існує й інший підхід. У країнах, які першими приділили суттєву увагу ІТ-розробкам, передусім у США і Великобританії, електронний уряд розглядається переважно як концепція, спрямована на підвищення ефективності діяльності держави загалом. Електронний уряд у західному сприйнятті складається з трьох основних модулів (G-G — government to government, уряд урядові; G-B — government to business, уряд бізнесові; G-C — government to citizens, уряд громадянам) і містить численні прикладні елементи: свободу доступу громадян до державної інформації; перехід державних органів на безпаперове діловодство; встановлення для всіх державних органів показників ефективності роботи на рік і регулярний їх контроль як парламентом, так і громадянами, введення в державних органах пластикових карт для ідентифікації державних службовців; перерахування їм зарплати, розрахунків за відрядження; перенесення в мережу більшості стандартних трансакцій між державою і громадянами або бізнесовими структурами тощо. Втім повноцінна реалізація комплексної програми електронного уряду, незважаючи на безліч технологічних і теоретичних розробок, реалізується досить повільно [5].

Фахівці цілком слушно наголошують на тому, що варто відрізняти уряд, обладнаний електронним інтерфейсом (он-лайновий уряд, government on-line), від електронного уряду. Зрозуміло, що он-лайновий інтерфейс є обов'язковим елементом електронного уряду. Але не завжди он-лайновий уряд є електронним. Останній потребує глибшої перебудови традиційних форм функціонування. Зокрема відмінністю електронного уряду є прозорість управління, моніторинг, контроль над виконавчою дисципліною і над прийнятими рішеннями [6]. При цьому прозорість структур державного управління не досягається простим підключенням до Інтернету. Дуже рідко трапляється ситуація, коли, наприклад, адміністрація міста або області надає громадськості інформацію про поточний стан бюджету, навіть за наявності необхідної для цього інформаційної системи. Інформація від чиновників завжди дозована, і часто це означає її приховування. Простим впровадженням он-лай-нового уряду цю проблему не можна розв'язати [7]. У межах концепції електронного уряду реалізується на практиці вимога, сформульована В. Лисицьким: повинні працювати прозорі бюджетні процедури. Необхідно, щоб процес формування бюджету, нагромадження його доходів, витратна частина бюджету були прозорими, чітко описаними і підконтрольними [8].

У межах цієї статті пропонуємо принципово інший підхід до розуміння і змістовного наповнення поняття електронного урядування. Цей підхід стосується лише аспектів G-G — уряд урядові та G-B — уряд бізнесові, якщо бізнес — це не тільки підприємницькі структури, а й неприбутковий господарський сектор. Аспект G-C — уряд громадянам, в межах нашої концепції згадано лише настільки, наскільки громадяни пов'язані з прийняттям управлінських рішень. Наприклад, участь громадян в обговоренні оприлюднених на сайті того чи іншого органу державної влади проектів планів підготовки зазначених рішень (правових актів), концепцій, проектів цих рішень, надання громадськістю зауважень на п документів тощо.

Суть пропонованого підходу в тому, що, по-перше, об'єктом застосування новітніх інформаційних технологій повинні бути лише упорядковані процеси і система організаційних структур (органів державної влади). Комп'ютеризувати доцільно лише ті процедури, ту управлінську діяльність, яка за своїм змістом є об'єктивно необхідною і раціональною з позицій наукового підходу, вимог системного аналізу. Діяльність багатьох сучасних органів управління, як правило, формувалася під впливом суб'єктивних факторів. Вона не є необхідною (з позицій суспільних інтересів), а у багатьох випадках можна навіть говорити про її шкідливість, небезпечність для національних інтересів України. Йдеться не тільки про певні функції управління, а й про діяльність органів управління загалом, зокрема й тих, які передбачені Конституцією України. Наприклад, сьогодні відомо, що інститут представництва Президента України в регіонах є не тільки непродуктивним, а й шкідливим з позиції ефективного керівництва на місцях, оскільки існує двовладдя, що супроводжується не тільки дублюванням функцій, а й блокуванням потрібних рішень, які приймають виконавчі органи, призводить до значних зайвих витрат бюджетних коштів.

Виникають певні сумніви щодо доцільності збереження в Україні й інституту президентства (включно з РНБО*). Принаймні у нинішньому його вигляді. Цей інститут запозичений з політичного арсеналу західних демократичних країн, де посада президента створювалася як антипод монархії. Президент там — гарант дотримання конституції, в нашій країні — це продовження зловісної фігури першого секретаря ЦК компартії, з усіма його устремліннями до авторитаризму, азіатської моделі безмежності влади. Сьогодні цей інститут за конституційними функціями і традиціями, що склалися у практиці здійснення повноважень, дублює державну виконавчу і, певною мірою, законодавчу владу, призводить до протистоянь між гілками влади та у суспільстві загалом, загрожує національним інтересам країни [9]. Є певні питання і щодо доцільності збереження нинішньої кількості депутатського корпусу [10], роздутості штатів вищого органу виконавчої влади, існування, змістовної діяльності, а отже і доцільності комп'ютеризації роботи низки міністерств і відомств, які, на думку багатьох політи-ків-експертів, перетворилися, по суті, у комерційні центри, засіб розкрадання бюджетних коштів. Отже, неодмінною умовою застосування новітніх інформаційних технологій у державному управлінні є обов'язкове упорядкування діючої організації державної влади, здійснення конституційної й адміністративної реформ. Без цього попереднього упорядкування державного управління застосування НІТ можливе лише для інформатизації певних його функцій.

Розробка системи електронного урядування означатиме лише марну трату державних коштів. По-друге. Державне управління має бути не тільки раціональним, об'єктивно необхідним, а й ефективним. Для цього органи законодавчої і виконавчої влади повинні бути не самодостатніми (як сьогодні), а системно взаємозв'язаними, функціонувати в єдиному інтерактивному режимі (аспект G-G — уряд урядові), коли вихідні результати діяльності одного органу є «входом» до іншого. Така системна взаємозв'язаність створюватиме можливість не тільки уніфікації технічного, технологічного, інформаційного та організаційного забезпечення електронних інформаційних систем органів законодавчої та виконавчої влади, надання послуг громадянам та юридичним особам через мережу Інтернет органів виконавчої влади, а й забезпечить ефективність функціонування зазначених органів.

По-третє. Ідеально було б застосовувати для всіх органів державної влади єдину методологію і технологію прийняття управлінських рішень (правових актів), що дасть змогу створити ефективну модель функціонування і розвитку об'єкта управління. Спроба формалізувати створення, функціонування і розвиток такої моделі зроблена для господарської діяльності. Йдеться про регламентацію здійснення так званої регуляторної політики, що передбачена Законом України від 11 вересня 2003 р. № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Основним об'єктом регуляторної політики є регуляторна (нормотворча) діяльність. Регуляторна діяльність, згідно з законодавчим її визначенням, це «діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами*, фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами»**.

Держава організовує процес регуляторної діяльності, приймаючи відповідні нормативно-правові акти, інструктивно-методичні матеріали та, за допомогою створення цілої системи органів, наділення їх та інших органів державної влади, самоврядування та різноманітних організацій відповідними обов'язками щодо здійснення регуляторної діяльності, контролює цю діяльність. «Державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності, — як зазначено у згаданому Законі — це напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави в діяльність суб'єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, встановлений Конституцією та законами України».

Закон від 11 вересня 2003 р. присвячений організації здійснення регуляторної діяльності — процесам прийняття правових актів та відстеження їх ефективності. Формалізація регуляторної політики полягає у встановленні вимог до регуляторних актів через визначення принципів державної регуляторної політики (принципів вдосконалення правового регулювання господарських та відповідних адміністративних відносин) та визначення спеціальних процедур, які повинен виконувати регуляторний орган під час здійснення процесів прийняття правових актів та відстеження за їх ефективністю. Про здійснення державної регуляторної політики сказано в ст. 5 Закону від 11 вересня 2003 р.: встановлення єдиного підходу до підготовки аналізу регуляторного впливу та до здійснення моніторингу результативності регуляторних актів; підготовку аналізу регуляторного впливу; планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів; оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, а також відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю; відстеження результативності регуляторних актів; перегляд регуляторних актів; систематизацію регуляторних актів; недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються чи дублюють діючі регуляторні акти; викладення положень регуляторного акта у спосіб, який є доступним та однозначним для розуміння особами, які повинні впроваджувати або виконувати вимоги цього регуляторного акта; оприлюднення інформації про здійснення регуляторної діяльності».

У реалізації вищезазначених етапів здійснення регуляторної політики, — аналіз регуляторного впливу; планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів; оприлюднення проектів регуляторних актів; відстеження результативності регуляторних актів; перегляд регуляторних актів; систематизація регуляторних актів; недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються чи дублюють діючі регуляторні акти; викладення положень регуляторного акта у спосіб, що є доступним та однозначним для розуміння особами, які повинні впроваджувати або виконувати вимоги цього регуляторного акта; оприлюднення інформації про здійснення регуляторної діяльності — можуть застосовуватися новітні інформаційно-комунікаційні технології.

Доцільно також розробити прозору процедуру підготовки регуляторних актів, яка передбачала б оприлюднення на сайті відповідного суб'єкта регуляторної діяльності не тільки самих проектів планів підготовки цих актів (у межах функції «планування діяльності з підготовки регуляторних актів»), а також і розрахунків, що провадилися для оцінювання доцільності включення тих чи інших законодавчих пропозицій, результатів аналізу регуляторного впливу. Крім того, слід комп'ютеризувати контроль виконання регуляторних актів, здійснювати систематичне спостереження за цим виконанням — моніторинг регуляторних актів, регуляторної політики. А саме такі можливості відкриваються у зв'язку з комп'ютеризацією контролю виконання. Це дасть змогу автоматизувати систему контролю зміни (коригування) регуляторних актів, значно підвищити ефективність регуляторної політики. Адже між невідповідністю регуляторного акта змінним умовам і внесенням змін у певний юридичний документ існує певний лаг — проміжок часу, впродовж якого діє неефективний вже регуляторний акт. Чим меншим є лаг, тим краще для об'єкта правового регулювання економіки. Отже, технологічні функції відстеження ефективності регуляторної політики та перегляду регуляторних актів можна реалізувати на найвищому рівні.