Бюджетная политика и ее реализация в субъектах РФ

5) эффективная децентрализация полномочий публично-правовых образований;

6) определение параметров дальнейшего развития пенсионной системы, которые должны обеспечить ее надежность и долгосрочную сбалансированность с учетом демографических изменений в структуре населения;

7) налоговая система должна быть настроена на улучшение качества инвестиционного климата, повышение предпринимательской активности, совершенствование структуры экономики, повышение ее конкурентоспособности, прежде всего на рынках наукоемкой, высокотехнологичной продукции и др.³

Основными инструментами  проведения государственной бюджетной  политики выступают, прежде всего, такие  фискальные рычаги воздействия, как налоги, государственные расходы, трансферты, госзакупки и госзаймы.

Эффективность функционирования бюджетной политики в существенной степени зависит от бюджетного потенциала, характеризующего потенциальную возможность  аккумулирования финансовых ресурсов в бюджет (возможный бюджетный потенциал). Наряду с этим следует выделять реальный бюджетный потенциал, который фактически способно организовать государство (фактический объем денежных ресурсов, аккумулируемых в руках государства).

Бюджетная политика государства как часть фискальной политики ориентируется в основном на достижение уравновешенного бюджета, сбалансированного по государственным доходам и расходам на протяжении всего бюджетного периода.

Основными критериями эффективности бюджетной политики являются уровень собираемости бюджетных доходов (в т.ч. налогов), уровень выполнения бюджетных обязательств, величина бюджетного дефицита (профицита) и скорость роста (сокращения) государственного долга. Бюджетная политика может быть более мягкой и более жесткой. Она должна способствовать устойчивому и эффективному экономическому развитию страны посредством оптимизации сбора налогов и рационального планирования государственных расходов. Как правило, эта цель достигается при условии минимизации дефицита государственного бюджета и накопленного государственного долга.

 

2. Реализация бюджетной политики в субъектах РФ.

2.1. Сущность бюджета субъекта РФ и его роль в бюджетной системе РФ

Бюджет любого уровня – это основополагающий документ, определяющий систему взаимоотношений  в сфере государственных или муниципальных финансов. По существу он является программой производства и перераспределения общественных благ.

Бюджеты субъектов Российской Федерации входят во второй уровень  
бюджетной системы Российской Федерации. Бюджет субъекта РФ – это  
форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для  
обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ.

Следует отметить, что  бюджетная система РФ состоит  из бюджетов трех уровней (рис. 1).⁴

 

 

Рисунок 1. Структура бюджетной системы РФ.

 

Региональные бюджеты – центральное  звено территориальных бюджетов, которые служат для финансового  обеспечения задач, лежащих на государственных  органах управления субъекта РФ.

Целью региональных органов  власти является обеспечение развития регионов, а также производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях.

С помощью региональных бюджетов государство  проводит экономическую политику, выравнивая уровни экономического и социального  развития территорий, которые в силу исторических, географических, военных и других условий отстали в своем экономическом и социальном развитии от других районов страны. Разрабатываются региональные программы, которые финансируются из региональных бюджетов.

Доходы региональных (местных) бюджетов формируются за счет местных налогов и сборов, неналоговых доходов, поступлений из вышестоящих доходов.

Основные направления  использования средств региональных бюджетов:

1. обеспечение функционирования органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ;
2. обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ;
3. обеспечение реализации региональных целевых программ;
4. формирование государственной собственности субъектов РФ;
5. осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ;
6. обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов РФ;
7. оказание финансовой помощи местным бюджетам;
8. обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень.

Экономическая сущность бюджетов субъектов Федерации проявляется в их функциях:

• закрепление определенного порядка движения налогово-бюджетных потоков по уровням территориальной организации государства (направления этих потоков, пропорции их разделения, целевое назначение и т. д.) и адекватных процедур регулирования возникающих по этому поводу отношений;
• аккумулирование средств, образованных на самой территории и поступающих в региональные бюджеты полностью или частично. Часть средств, аккумулируемых в Федеральном бюджете, перераспределяются по тем или иным соображениям в пользу территориальных (региональных и местных) бюджетов (например, дотации, субвенции и субсидии);
• обеспечение денежными средствами выполнения региональными органами власти и управления своих представительских и исполнительских полномочий с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от влияния федерального уровня ;⁵
• создание основы для самообеспечения внутрирегиональных социальных программ, то есть бюджетное удовлетворение части потребностей населения в определенных жизненных благах и реализация его национально-этнических интересов. Несмотря на все большую самодостаточность населения и коммерциализацию социальной сферы, доля стоимости соответствующих услуг, финансируемых через каналы региональных бюджетов, достигает четверти к сумме доходов населения России (за вычетом налогов);
• содействие формированию инфраструктурного каркаса территории (отрасли «регионального хозяйства», региональные дороги и транспорт) как важнейшего исходного условия формирования и поддержания внутрирегиональных связей;
• регулирование состояния и использования природно-ресурсного и экологического потенциала (земля, недра, леса, воды, флора и фауна, воздушный бассейн) как естественного базиса существования и развития территории;
• создание условий для деловой активности населения и проведения структурных преобразований, в целях повышения инвестиционной привлекательности региона.

Федеральный бюджет РФ, по сути, представляет собой основной финансовый план государства, через который мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для последующего их перераспределения и использования для реализации целей государственной политики.

 

 

2.2. Сущность и функции консолидированного бюджета субъекта РФ

 

Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований,  
находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет  
субъекта РФ (рис. 2).

 

Рисунок 2. Консолидированный бюджет Российской Федерации.

 

Согласно статье 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации «консолидированный бюджет субъекта Федерации – это  бюджет субъекта Российской Федерации  и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации (без учёта межбюджетных трансфертов между этими бюджетами)»⁶. Однако такое понимание бюджета не отражает в полной мере его экономического содержания. Как экономическая категория бюджет субъекта Федерации – система экономических отношений, посредством которой осуществляется распределение и перераспределение национального дохода на экономическое и социальное развитие субъекта Федерации.

Данное понятие выделяет два существенных признака: во-первых, консолидированный бюджет представляет собой совокупность бюджетов определенной территории, то есть бюджет соответствующего национально-государственного или административно-территориального образования; во-вторых, свод бюджетов определенной территории используется как финансовый инструмент для расчетов минимальных социальных и финансовых норм и нормативов, необходимых для бюджетного планирования и анализа бюджетной деятельности, то есть не является самостоятельной категорией экономической науки.

Консолидированный бюджет субъекта РФ соотносится с региональным бюджетом (бюджетом субъекта РФ) как общее к частному, а не наоборот.

Консолидированные бюджеты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не рассматриваются и  не утверждаются законодательными (представительными) органами власти всех уровней.

Эти бюджеты являются в первую очередь статистическим сводом бюджетных показателей, характеризующим  агрегированные данные по доходам и  расходам, источникам поступления средств  и направлениям их использования  по территории в целом Российской Федерации и отдельных субъектов Российской Федерации.

Консолидированные бюджеты  используются для расчетов минимальных  социальных и финансовых норм и нормативов, необходимых при бюджетном планировании и при анализе эффективности  распределения и использования  бюджетных средств. Показатели консолидированных бюджетов являются также основанием для предоставления субвенций из федерального бюджета.

Консолидированный бюджет субъекта федерации выполняет функцию  объединения бюджетных показателей  территории. Именно в консолидированном  бюджете субъекта федерации и находят своё отражение условия сбалансированности доходов и расходов в целом по бюджету субъекта Федерации, а также результаты разработки и реализации бюджетно-финансовой политики в регионе.

 

2.3. Реализация бюджетной политики в Калининградской области.

 

Федеративное устройство России предполагает активное участие  регионов и муниципальных образований  в бюджетной деятельности.

Бюджетный процесс в Калининградской области осуществляется в соответствии с законом Калининградской области «О бюджетном процессе в Калининградской области». 

Реализация стратегии  развития Калининградской области, комплекс задач, определенных на федеральном  уровне, общественная значимость проблем, требующих неотложных решений, а  также внешнеэкономические риски определяют значимость существенного повышения эффективности государственного управления, в том числе общественными финансами.

Губернатор Николай  Цуканов в своем бюджетном  послании, адресованном Калининградской  областной Думе, накануне внесения проекта бюджета на 2013 год называет 9 основных нерешенных проблем, касающихся бюджета Калининградской области. Текст послания опубликован на сайте регионального министерства финансов. ⁷

 Во-первых, по-прежнему  не удается обеспечить жесткое  ограничение планового дефицита бюджета. Высокий уровень дефицита создает риски невыполнения бюджетных обязательств при ухудшении общеэкономической ситуации и не позволяет сформировать резервы для обеспечения устойчивости бюджета и маневра при управлении бюджетными расходами.

 Во-вторых, бюджетные  ограничения и традиционные расходные  обязательства не позволяют активизировать  бюджет для решения стратегических  задач развития региона, направить  более весомые ресурсы на приоритетные  направления. 

 В-третьих, не окончательно  решены проблемы долговых обязательств. Сохраняются риски, связанные с обязательствами по государственным гарантиям. Не достаточно отработаны механизмы снижения государственного долга в среднесрочной перспективе и долгосрочного управления долговыми обязательствами.

 В-четвертых, остаются  весьма актуальными проблемы  налоговой недоимки, легализации  предпринимательской деятельности  и реализации потенциала имущественных  налогов. 

 В-пятых, уровень  обоснованности бюджетных расходов  и мониторинга за их эффективностью  является недостаточным. «Новые расходные обязательства зачастую заявляются без надлежащей проработки их социально-экономических последствий и увязки их со стратегией и программными задачами развития. Несвоевременно формируются механизмы администрирования расходов. В отношении действующих расходных обязательств не проводится регулярная публичная оценка», - делает вывод губернатор.

 В-шестых, на сегодняшний  день не отлажены процедуры  капитальных вложений в объекты  государственной и муниципальной  собственности, размещения государственного и муниципального) заказа на строительные работы и закупку дорогостоящего и сложного оборудования, а также вопросы взаимодействия с подрядными организациями.

 В-седьмых, не в  полной мере созданы условия  и стимулы для оптимизации состава и повышения качества бюджетных услуг.

В-восьмых, требуют актуализации межбюджетные отношения с акцентом на стимулирование органов местного самоуправления к активному развитию налогового потенциала и оптимизацию  расходов местных бюджетов. Необходимо развивать систему мониторинга и оценки муниципальных финансов.

 И в-девятых, бюджет  и бюджетная политика на сегодняшний  день остаются недостаточно публичны, прозрачны и понятны общественности.

В бюджетном послании Губернатора Калининградской области «О бюджетной политике в 2013 году и плановом периоде 2014 и 2015 годов» Николая Цуканова, были указаны основные задачи, которые необходимо решить при реализации бюджетной политики в 2013 году и среднесрочной перспективе.⁸

1. Бюджетная политика  должна обеспечивать эффективную реализацию стратегии социально-экономического развития области. Стратегические установки должны найти отражение в бюджетных приоритетах. Область сталкивается с жесткими бюджетными ограничениями.

Обновленная стратегия  развития области требует актуализации отраслевых целей и задач. В этих условиях необходимо провести ревизию расходных обязательств и усилить приоритет расходов, обеспечивающих долгосрочное развитие области. Должны быть сформированы механизмы проведения такой оценки расходов на регулярной основе. Соответствие расходов бюджета стратегическим целям и задачам развития и эффективность расходов должны быть постоянными критериями формирования бюджетных планов.

 Меры и механизмы  реализации государственной социально-экономической  политики должны быть соотнесены с возможностями бюджета. Исходя из этого, реализовываться они должны с надлежащим уровнем бюджетного обеспечения. Недопустимо определять объемы бюджетного финансирования без обоснования расходов, необходимых для достижения конечных результатов, которые должны быть определены количественно и качественно.

 Если при полном  финансировании не обеспечивается  достижение заявленных целей,  возникает необходимость выделения  дополнительных бюджетных средств,  следует проводить детальный  анализ эффективности мер государственной политики и принимать решения, исключающие такие ситуации в дальнейшем.