Понятие, предмет, метод бюджетного права

Однако  с  развитием  рыночных  отношений  в  стране,  обусловивших  изменения бюджетного  законодательства  РФ,  в  отдельных  случаях  при  регулировании  бюджетных отношений допускается договорный способ.

Бюджетный кодекс РФ допускает в ряде случаев использование договорного способа регулирования  бюджетных  отношений,  а  иногда  прямо  обязывает  заключать  договоры; данный  Кодекс  содержит  указание  на  два  типа  договоров.  Первый  тип  –  это  договоры, сторонами  которых  выступают  публично-правовые  образования или  их  органы; например, договор между органами государственной власти края (области), в состав которого входит автономный округ, и органами государственной власти автономного округа о разграничении налоговых  доходов  от  федеральных  налогов  и  сборов  (п.  4  ст.  56  БК  РФ) 9.  Или  другой пример: договором (соглашением) между органами государственной власти края, области, в состав которых входят автономные округа, и органами государственной власти автономного округа  может  устанавливаться  порядок  расчета  и  зачисления  дотаций  на  выравнивание бюджетной  обеспеченности  субъектов  РФ  для  краев,  областей,  в  состав  которых  входят автономные  округа.  Эти  договоры  являются  публично-правовыми,  условия  и  содержание таких договоров должны соответствовать требованиям бюджетного законодательства РФ.

Второй  тип  –  договоры,  одной  стороной  которых  является  публично-правовое образование  или  его  орган,  а  другой  –  частные  лица;  например,  бюджетные  кредиты  и инвестиции  предоставляются на  основании договора.  Так,  в  соответствии  со  ст.  80 БК РФ предоставление  бюджетных  инвестиций  юридическим  лицам,  не  являющимся государственными  и  муниципальными  учреждениями  и  государственными  или муниципальными унитарными предприятиями, осуществляется на основании договора между Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или  уполномоченными  ими  федеральными  органами  исполнительной  власти, исполнительными  органами  государственной  власти  субъекта  РФ,  а  также  местной администрацией муниципального образования и указанным юридическим лицом об участии соответственно  РФ,  ее  субъекта  или  муниципального  образования  в собственности субъекта инвестиций. Согласно ст. 93.2 БК РФ, бюджетный кредит может быть предоставлен  юридическому  лицу.  Такие  договоры  являются  гражданско-правовыми  и заключаются в соответствии с гражданским законодательством РФ, о чем прямо говорится в ст. 80, 93.1 и др. БК РФ10.

Таким  образом,  в  способе  регулирования  бюджетных  отношений  происходят существенные изменения: наряду с основным методом бюджетного права – императивным, получает  развитие  и  диспозитивный  метод  правового  регулирования,  при  котором основанием  возникновения  прав  и  обязанностей  сторон  является  договор,  а  стороны договора юридически равны.

Итак, бюджетное право можно определить следующим образом.

Бюджетное  право,  будучи  основной  подотраслью  финансового  права,  представляет собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения в бюджетной сфере, главным образом, императивным методом.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Источники бюджетного  права

 

Источник  бюджетного  права  – это  внешняя  форма  выражения  нормы  бюджетного права  или,  другими  словами,  нормативный  правовой  акт,  содержащий  нормы  бюджетного права11.

Систематизировать  источники  бюджетного  права  можно  в  зависимости  от юридической силы нормативных правовых актов, начиная с Конституции РФ как правового акта, обладающего высшей юридической силой в Российской Федерации.

Источники бюджетного права состоят из нормативных правовых актов, принятых на: федеральном уровне (федеральная составляющая источников бюджетного права); уровне субъектов РФ (региональная составляющая источников бюджетного права);  уровне  муниципальных  образований  (муниципальная  составляющая  источников бюджетного права).

Федеральная составляющая источников бюджетного права.

Первая  группа  источников.  В  Конституции  РФ  содержится  ряд  положений, регулирующих  отношения  в  бюджетной  сфере.  Во-первых,  это  положения,  которые, разграничивая  предметы  ведения  РФ,  ее  субъектов  и  муниципальных образований  в  бюджетной  сфере,  устанавливают  основы  бюджетного  устройства  и бюджетной  системы  в  РФ.  Согласно  п.  «з»  ст.  71  Конституции  РФ,  в исключительном  ведении  РФ  находится  федеральный  бюджет.  В соответствии  со  ст.  73  Конституции  РФ,  устанавливающей  «презумпцию  компетентности» субъектов РФ, региональные бюджеты – это исключительный предмет ведения субъектов РФ12.

Органы  местного  самоуправления  самостоятельно  формируют,  утверждают  и  исполняют местный бюджет (ст. 132 Конституции РФ) 13.

Во-вторых,  это  конституционные  положения,  закрепляющие  полномочия государственных  органов  в  бюджетной  сфере.  Так,  для  осуществления  контроля  над исполнением  федерального  бюджета  Совет  Федерации  и  Государственная  Дума  образуют Счетную палату; Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов назначает Государственная  Дума,  а  заместителя  Председателя  Счетной  палаты  и  вторую  половину состава ее аудиторов назначает Совет Федерации (ст. 101-103 Конституции РФ) 14.

В ст. 114 Конституции РФ определяются основные полномочия Правительства РФ в бюджетной  сфере.  Правительство  разрабатывает  и  представляет  Государственной  Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета15.

Вторая  группа  источников  –  федеральные  конституционные  законы.  Среди  таких законов  в  качестве  источника  бюджетного  права  можно  выделить  только  Федеральный конституционный  закон  от  17  декабря  1997  г.  №2-ФКЗ  «О  Правительстве  Российской Федерации»,  в  котором,  кроме  полномочий  Правительства  РФ  в  сфере  бюджетной, финансовой,  кредитной  и  денежной  политики,  называются  следующие: Правительство  РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его  исполнение;  представляет  Государственной  Думе  отчет  об  исполнении  федерального бюджета; обеспечивает совершенствование бюджетной системы.

Третья  группа  источников  –  федеральные  законы,  являющиеся  составной  частью структуры бюджетного законодательства. Основным федеральным законом, регулирующим бюджетные отношения, является Бюджетный кодекс РФ. Это прямо закреплено в ст. 2 БК РФ.

Бюджетный кодекс возглавляет бюджетное законодательство РФ.

Четвертая  группа  источников  –  подзаконные  акты.  Это –  одна  из  разновидностей правовых актов, издаваемых в соответствии с законом, на основе закона, во исполнение его, для  конкретизации  законодательных  предписаний,  их  толкования  или  установления первичных  норм.  Подзаконные  акты  тоже  имеют  свою  иерархию  в  соответствии  с юридической  силой.  Так,  возглавляют  систему  подзаконных  актов  федерального  уровня  – источников  бюджетного  права  –  Указы  Президента  РФ.  Вообще,  указов  Президента  РФ, издаваемых  в  бюджетной  сфере,  незначительное  количество  по  сравнению  с постановлениями  Правительства  или  приказами  Минфина  России.  Указами  Президента  РФ регулируется главным образом порядок финансирования государственной поддержки за счет средств федерального бюджета той или иной категории лиц.

Далее идут нормативные правовые акты Правительства РФ. В соответствии со ст. 23 Федерального  конституционного  закона  «О  Правительстве  Российской  Федерации»  акты Правительства  РФ,  имеющие  нормативный  характер,  издаются  в  форме  постановлений.

Правительство РФ регулирует различные бюджетные отношения. Так, среди постановлений Правительства можно выделить те, что определяют основы правового статуса федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями в бюджетной сфере.

Другие  постановления  Правительство  РФ  принимает  во исполнение требований бюджетного законодательства РФ. Так, в соответствии со ст. 96.11 и 96.12 БК РФ принято постановление Правительства РФ от 19 января 2008 г. № 18 «О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния»; в силу требования ст. 138.1  БК  РФ  Правительство  приняло  постановление  от  13  октября  2008  г.  №752  «Об утверждении  Правил  заключения  соглашений  между  федеральными  органами исполнительной власти и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ  о  предоставлении  субсидий  федеральному  бюджету  из  бюджета  субъекта  Российской Федерации».

Замыкают  систему  подзаконных  актов  федерального  уровня  акты,  принимаемые федеральными  органами  исполнительной  власти,  регулирующие  бюджетные правоотношения. 

Источниками  бюджетного  права  являются  приказы  Министерства финансов РФ.

 

4. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации

 

Ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ посвящена четвертая часть БК и единственная глава в этой части – двадцать восьмая «Общие положения». В главе содержатся: определение нарушения бюджетного законодательства; перечень мер, применяемых к нарушителям; основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ. Закреплены полномочия: федеральных органов исполнительной власти в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства РФ; органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, в области применения мер принуждения.

Перечень нарушений бюджетного законодательства, влекущих применение мер принуждения, указанных в БК, не является исчерпывающим. Помимо Кодекса они могут содержаться в федеральных законах. Нарушение бюджетного законодательства является основанием для привлечения виновного к административной ответственности при наличии признаков административных правонарушений, содержащихся в ст. ст. 7.29, 15.14, 15.15, 15.16, 19.7 КоАП РФ16. Нарушение бюджетного законодательства при наличии состава преступления является основанием для привлечения виновного к уголовной ответственности по ст. ст. 285.1, 285.2 УК17.

Вместе с тем Кодекс поясняет, какие деяния вообще считаются нарушениями бюджетного законодательства – это неисполнение или ненадлежащее исполнение установленного Кодексом порядка: составления проектов бюджетов; рассмотрения проектов бюджетов; утверждения бюджетов; исполнения бюджетов; контроля за исполнением бюджетов.

В БК отсутствует понятие бюджетного правонарушения. На наш взгляд, под бюджетным правонарушением для удобства правоприменения целесообразно было бы понимать только те деяния, которые описаны в самом БК РФ и которые не образуют составов административных правонарушений или преступлений. В то время как понятие «нарушение бюджетного законодательства» гораздо более широкое, охватывающее помимо бюджетных правонарушений и административные правонарушения, и преступления.

Перечень мер, названный в БК РФ, не является исчерпывающим (может изменяться), вот они: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени; изъятие процентов (платы) за пользование бюджетными средствами; выплата компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования; сокращение или прекращение форм финансовой помощи из соответствующего бюджета18.

В БК РФ фактически нет «своего» штрафа: в каждой статье БК, описывающей тот или иной вид бюджетного правонарушения, в случае упоминания штрафа всегда делается ссылка на КоАП РФ. Соответственно, размеры штрафов, взыскиваемых за бюджетные правонарушения, устанавливаются не БК РФ, а КоАП РФ. Кроме того, при наличии признаков преступления в совершенном бюджетном правонарушении, возможно применение таких уголовно-правовых санкций как штраф, принудительные работы, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, арест и лишение свободы.

При описании конкретного нарушения в соответствующей статье БК РФ указывается несколько мер, применяемых к нарушителю, как минимум две. Размеры санкций в числах указываются только в отношении пени, например, так: «в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка РФ за каждый день просрочки». В отношении других санкций размер указывается по-другому, например, «изъятие в бесспорном порядке сумм предоставленных бюджетных средств» (размер суммы неизвестен, но уже понятно, что речь идет о всей сумме).

Порядок применения мер к нарушителям бюджетного законодательства в БК РФ не регламентируется. Этот пробел в какой-то степени восполняется на региональном уровне нормативными актами субъектов РФ. Например, Постановлением правительства Москвы от 16.11.2004 № 798-ПП утвержден Порядок применения финансовыми органами города Москвы мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ при использовании средств бюджета города Москвы. В нормативном акте перечислены меры принуждения, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства РФ, в том числе «взыскание в установленном порядке штрафов за нецелевое использование средств бюджета города Москвы, предоставленных на возвратной и возмездной основах»; имеются формы различных документов, включая форму «предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса» 19.

III. Лица, уполномоченные на применение  мер принуждения в соответствии  с БК

1. Руководители федеральных органов  исполнительной власти и их территориальных органов в соответствии с договорами (соглашениями) о предоставлении средств из федерального бюджета:

- списывают в бесспорном порядке  суммы: а) бюджетных средств, выданных ими на возвратной основе, срок возврата которых истек; б) процентов (плату) за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил; в) суммы предоставленных ими субсидий, межбюджетных субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями;

- взыскивают в бесспорном порядке  пени за: а) несвоевременный возврат  средств федерального бюджета, предоставленных  на возвратной основе, б) просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, – в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования ЦБ РФ за каждый день просрочки.