Реабилитация Бюрократии

Реабилитация Бюрократии

Бюрократия является одним из наиболее ярких проявлений провалов государства и причиной неэффективности государственного регулирования экономических процессов.

Как известно, законодательные органы создают исполнительные, которые, в свою очередь, - аппарат чиновников для выполнения разнообразных функций государства, которые непосредственно затрагивают интересы избирателей. Следовательно, избиратели, проголосовавшие за депутатов, оказываются в непосредственной зависимости у бюрократов.

Согласно теории общественного выбора, экономика бюрократии - это система организаций, удовлетворяющих как минимум двум критериям:

- она не производит экономических  благ, имеющих ценностную оценку;

- извлекает часть своих доходов  из источников, не связанных с  продажей результатов своей деятельности.

Следовательно, в силу своего положения бюрократия не связана с интересами избирателей и обслуживает, в первую очередь, интересы эшелонов законодательной и исполнительной ветвей власти. В этом, как представляется, и есть «реабилитационные нотки» бюрократии.

Вместе с тем, в современных представлениях бюрократия, подобно избирателям и политикам, имеет свой собственный интерес, а, следовательно, ищет пути максимизации собственной полезности.

Выбирают политиков (законодательную власть), которые представляют их предпочтения в отношении общественных благ. Законодательная власть наделяет ценностью определенные уровни выпуска этих благ, при этом она отражает оценки медианного избирателя. Таким образом, со стороны законодательной власти бюрократии предлагается бюджет, расходы которого достаточны для покупки количеств общественных благ, удовлетворяющих медианного избирателя. Со своей стороны бюрократия требует бюджет, который удовлетворяет не только производственной функции и функции издержек, связанных с поставкой общественных благ, но также и ее собственной функции полезности.

Аргументами функции полезности бюрократа являются жалованье, число подчиненных и их зарплата, общественная репутация, сопутствующие должности блага, власть и статус. Поскольку большинство этих аргументов в функции полезности бюрократа напрямую зависят от величины бюджета, отсюда следует, что максимизирующий полезность бюрократ стремится максимизировать бюджет. Поэтому бюрократ отнюдь не нейтральная фигура в процессе разработки и принятии бюджета.

Таким образом, согласно рассматриваемой модели мотивация бюрократа выглядит следующим образом:

- поведение чиновников аналогично  поведению менеджеров и собственников  фирм, максимизирующих прибыль;

- в ситуации отсутствия прибыли  бюрократия максимизирует бюджет  ведомства, т.е. объем финансовых  средств, предоставляемых ведомству  ежегодно вышестоящей организацией.[6]

По мнению Е. Г.Морозовой подход экономистов-неоклассиков к бюрократии как к эгоистически действующим в своих интересах индивидам способствовал становлению господствующего в современной политической науке взгляда, согласно которому чиновничество является важным политическим актором, выступающим иногда в коалиции, иногда - самостоятельно  на политическом рынке. Стоит согласиться с мнением Е.Г. Морозовой, которая выделила следующие направления соучастия бюрократии в принятии политических решений:

- выработка административными  учреждениями собственных ведомственных  норм;

- информационно-аналитическое обеспечение  процесса принятия политических  решений;

- использование профессиональных  знаний как ресурса власти;

- использование власти, делегируемой  аппарату «политическими назначенцами»;

- прямое участие госслужащих  высшего эшелона в принятии  политических решений;

- самостоятельная интерпретация  законодательных актов и политических  решений.

Соучастие аппарата управления в принятии политических решений может - при определенных условиях - трансформироваться в самостоятельную политическую активность бюрократии.

Выступая в качестве политического актора, бюрократия является носителем не только собственно бюрократических, корпоративных интересов. Через лоббистскую деятельность бюрократия (особенно коррумпированная) заявляет интересы организованных клиентел, групп давления, нелегальных структур. Сращивание интересов чиновничества с интересами отдельных групп неизбежно ведет к личной и групповой унии промышленно-финансовой и политико-административной элит, к олигархизации политической системы.[7]

Критицизм в отношении государственного регулирования, пишет исследователь из Вирджинского университета Д. Ли: «основан на убеждении не в том, что правительство - негативная сила, а в том, что у него есть богатый неиспользованный потенциал... В отличие от стандартного мнения о том, что чем больше правительства - тем больше от него можно взять, школа Общественного выбора убеждена: правительство может дать больше, если его самого будет меньше. Вместо желания сократить правительство и заставить его заниматься менее крупными делами, вирджинская школа хочет этого сокращения для того, чтобы правительство смогло добиться большего».[8]

Причина неэффективности государственного регулирования в данном случае кроется в отсутствии стимулов к повышению эффективности, которые есть в рыночном секторе и которые отсутствуют в государственном.

Иллюстрируя решения правительства, Р.Ф. Друкер высказывается следующим образом: «Обычная реакция государства на неудачу - удвоение ассигнований и штатов».[9]

Предотвратить разрастание государственной бюрократии, по мнению теоретиков, можно двумя способами. Первый - ограничение численности госаппарата с помощью конституционных установлений, предотвращающих разбухание государства, подминающего под себя общественные структуры, что, однако, совершенно недостаточно для блокирования тенденции перерождения демократического государства в интервенционистское. Второй -  использование моральных факторов, налагающих определенные обязательства и на политиков, и на управленцев.

                    2. Эффективность российского чиновничества  в контексте модернизации

Анализируя проблемы эволюции российской бюрократии, необходимо обратить внимание не только на собственно параметры количественного плана, как то сословная принадлежность, возраст, характер и качество образования российских чиновников, что имеет, безусловно, важное значение для их изучения как социальной группы. Прежде всего, необходимо задаться вопросом и о том, почему в контексте модернизации отечественная управленческая элита показала свою  несостоятельность,  продемонстрировав узкокорпоративный, а иногда даже и иррациональный характер мышления. В чем причины неадекватного поведения российской бюрократии на вызовы модернизации.

Ответить на поставленные вопросы невозможно без обращения к анализу качественных характеристик высшего и среднего звена российского чиновничества. Проведем такой анализ на примере дореволюционного периода развития бюрократии.

Причины ухудшения качественных характеристик управленческого слоя были обусловлены тенденцией к превращению в закрытую касту вследствие того, что обладание властью в России было предпосылкой богатства, а не наоборот.

Одним из наглядных примеров негативных последствий династичности российской бюрократии может служить семья Танеевых, в которой на протяжении ста лет передавалась от отца к сыну должность управляющего канцелярией Его Императорского Величества. Последний представитель данного семейства в бюрократическом аппарате Российской империи А. Танеев, выдающийся музыкант, вырос при дворе и достиг высшей ступени иерархической лестницы, наследовав должность главноуправляющего канцелярией Его Императорского Величества от своего отца. Кроме того, он был статс-секретарем, обер-гофмейстером высочайшего двора, членом Госсовета, и, по мнению М. Палеолога «одной из главных опор Распутина», а дочь Танеева в замужестве Вырубова – была одной из главных действующих лиц «камарильи» и активнейшей почитательницей Распутина.

Падению качества бюрократии способствовал и крайне неэффективный механизм ротации – негибкая, косная система чинопроизводства; как указывалось выше, многократные попытки верховной власти отменить систему чинов в целях обеспечения эффективной ротации правящего слоя успеха не имели. Широким дефектом механизма ротации бюрократии стало широкое распространение протекции в бюрократической среде, которая захватывала не только высшие этажи иерархии, но также средние и низшие.

Генерал Мосолов вспоминал, что при вступлении в должность он пережил немало затруднений с персоналом канцелярии, так как большинство чиновников были сыновьями камердинеров великих князей, людьми без высшего образования и необходимого для службы воспитания, попавших в министерство по протекции великих князей. «Благодаря высокому заступничеству молодые люди считали себя неуязвимыми со стороны начальства»[10].

Среди причин неэффективности бюрократии следует также отметить проявившийся и в этот период традиционный порок российского служилого класса – его низкую сплоченность. В этой связи весьма характерной будет реакция С.Ю. Витте на гибель своего коллеги по правительству, министра внутренних дел В. Плеве: Витте не скрывал радости по поводу смерти Плеве[11]. И это не единственный пример подобного рода. М. Палеолог рассуждая о причинах «снарядного кризиса» 1915 г. и неэффективности военного руководства в целом, считал, что объяснение этому следует искать наряду с другими причинами в той ненависти, который испытывал военный министр Сухомлинов к главнокомандующему великому князю Николаю Николаевичу, так как Сухомлинов сам рассчитывал занять эту должность[12].

Все вышеуказанные факты привели к тому, что накануне Февраля 1917 г. обозреватели констатировали, что русская бюрократия «теряет то единственное, чем она гордилась и чем старалась найти искупление своим грехам – внешний порядок и формальная работоспособность». Таким образом, неэффективность бюрократии во многом предопределила падение Российской империи.

Еще одним условием неэффективной ротации управленческой элиты было наличие сословного ценза. В его рамках потомственные дворяне при равных условиях имели преимущество при продвижении по службе перед разночинцем: «Привилегии дворянина сохранились и здесь. Его подъем по четырнадцати классическим ступеням лестницы напоминал иногда взлет балерины; разночинец вползал с упорством и медленностью улитки»[13].

Сословные привилегии дворянства в чинопроизводстве были отменены лишь в период буржуазно-демократической революции 1905-1907 гг. – согласно закону 1906 г. производство в первый классный чин отныне не зависело от сословной принадлежности.

Существенно снижало эффективность бюрократии и незначительная ее численность в соотношении с численностью населения. Это соотношение было характерно для управленческого аппарата Российской империи вплоть до конца XIX в. Несмотря на то, что в обыденном сознании существует представление о времени правлении Николая I, как эпохе засилья бюрократии, ее численность и в пореформенный период оставалась незначительной по отношению к общей численности населения в сравнении с ведущими западноевропейскими державами.

Еще одной существенной проблемой определяющей в известной мере ментальность отечественной бюрократии является относительно небольшое количество средств выделяемых на ее содержание. Жалованье большинства чиновников в XIX в., особенно низших классов, было весьма низкими и часто не обеспечивало прожиточного минимума. Жалованье ряда низших категорий государственных служащих было ниже чем доход лакея (в начале XIX в. жалованье канцелярского служителя не превышало 200 рублей, в то время как лакей получал 183 рубля, камер-лакей и швейцар – 203, кучер – 401, лейб-лакей – 463 рубля в год[14].

Естественным следствием подобного состояния являлось низкое качество управления, что актуализировало проблему контроля исполнительской дисциплины. Однако осуществление контроля, в свою очередь, во многом упиралось в невозможность использования самого эффективного из мер контроля – системы штрафов. И, конечно же, неизбежным следствием низкого уровня оплаты труда управленцев была коррупция.

Такой же неэффективной, как и центральная, была и провинциальная администрация. Генерал-губернаторы московский А. Закревский, киевский Д. Бибиков, его брат виленский генерал-губернатор И. Бибиков, прибалтийский А. Суворов, восточносибирский В. Руперт, западносибирский И. Пестель снискали славу некомпетентных и коррумпированных чиновников. От перечисленных генерал-губернаторов выгодно отличался лишь наместник Кавказа и новороссийский генерал-губернатор св. кн. С. Воронцов и сменивший В. Руперта в Восточной Сибири гр. Н. Муравьев-Амурский.

Еще более удручающим был состав губернаторов. Своей некомпетентностью были известны калужский губернатор Е. Толстой, нижегородский кн. М. Урусов, тамбовский П. Булгаков. Именно в среде губернской администрации наибольшее распространение получило взяточничество и мздоимство (в этом деле прославились пензенский губернатор А. Панчулидзев, архангельский В. Фрибес, псковский Г. Бартоломей, херсонский Ф. Панкратьев). В соответствии с собранными в период правления Николая I данными III Отделения е.и.в. канцелярии о коррумпированности губернаторов, лишь два губернатора не были замешаны в злоупотреблениях – киевский И. Фундуклей и ковенский А. Радищев. «Что не берет взяток Фундуклей, - заметил Николай I, - это понятно, потому, что он очень богат, ну а если не берет их Радищев, значит он чересчур уж честен»[15].