Бюджетная система РФ

Консолидированный бюджет —  это свод бюджетов всех уровней бюджетной  системы на соответствующей территории (консолидированный бюджет субъекта Федерации, консолидированный бюджет Российской Федерации).

Составление консолидированного бюджета Российской Федерации, а  также разработку его прогноза Бюджетный  кодекс РФ возлагает на Министерство финансов РФ (ст. 65 Бюджетного кодекса).

Консолидированные бюджеты  Российской Федерации и субъектов  Федерации не подлежат утверждению. Они составляются и являются в  первую очередь статистическим сводом бюджетных показателей, характеризующих  агрегированные показатели по доходам  и расходам бюджетов бюджетной системы.

Показатели консолидированных  бюджетов используют:

• для анализа формирования доходов и использования расходов бюджетов страны и регионов;

• при разработке прогнозов  экономического и социального развития государства, регионов, субъектов Федерации;

• при финансовом планировании, состоянии балансов при разработке планов доходов и расходов бюджетов;

• при разработке нормативов отчислений от регулирующих налогов  в бюджеты субъектов Федерации;

• для определения степени  централизации финансовых ресурсов, отражаемых в федеральном бюджете  государства.

В настоящее время зачастую балансирование территориальных бюджетов производится с помощью дотаций  и взаимных расчетов, тогда как  эти территории имеют вполне достаточный  налоговый потенциал, могущий исключить  необходимость в дотации или  субвенции, но при соответствующем  изменении нормативов налоговых  отчислений, которые должны способствовать упорядочению межбюджетных отношений, что приведет к устранению значительных финансовых потерь многих территорий.

Переориентация механизма  финансовой помощи региональным бюджетам главным образом на трансфертные платежи в определенной степени  характеризует стремление формализовать  процесс бюджетного выравнивания. Однако в нынешних условиях механизм трансфертов  — это всего лишь одна из форм системы бюджетного выравнивания, и  было бы неверным отождествлять его  со всей системой оказания финансовой помощи регионам. Тот факт, что сегодня 3/4 регионов получают трансферты, —  это в значительной степени результат  нерационального распределения  доходных источников, которое не соответствует  распределению властных бюджетных  полномочий. При этом большой объем  встречных финансовых потоков создает  предпосылки для обострения противоречий между органами власти на федеральном  и региональном уровнях, ведет к  прямым потерям бюджетных средств  в связи с увеличением сроков прохождения средств налогоплательщиков к получателям бюджетного финансирования.

Правительству РФ по согласованию с органами исполнительной власти субъектов  Федерации в целях сокращения встречных финансовых потоков в  ходе исполнения федерального бюджета  дано право осуществлять зачет сумм, причитающихся субъектам Федерации  из Федерального фонда финансовой поддержки, и сумм поступлений на соответствующей  территории налога на добавленную стоимость  в пределах доли, зачисляемой в федеральный бюджет.

На первый взгляд такая  мера должна способствовать ускорению  межбюджетных расчетов и соответственно нормализации межбюджетных отношений. Однако практическая реализация этого "технического" подхода, сокращающего встречные межбюджетные потоки, приводит к нарушению основных принципов  бюджетного федерализма, поскольку  распределение суммарных трансфертов  между регионами не соответствует  заложенным в федеральном бюджете пропорциям.

Безусловно, для субъектов  Федерации получение косвенных  дотаций путем зачисления в свои бюджеты повышенной доли собранного на их территории налога на добавленную  стоимость предпочтительнее ожидания прямых трансфертов из федерального бюджета. Однако произвольное манипулирование  Министерством финансов РФ нормативами  отчислений от НДС не соответствует  принципам нормативно-расчетного регулирования  этих отношений. Существенные различия в структуре "оставляемых" в  регионах налогах посредством зачета по НДС неизбежно приводят к ослаблению зависимости между суммой собранных  на территории налогов и объемом  поступлений в федеральный бюджет в расчете на одного человека —  это тенденция индивидуализации межбюджетных отношений. В известной  мере это шаг назад по сравнению  с 1993 г., когда за каждым регионом в  законе о федеральном бюджете  были закреплены, хотя и дифференцированные, но стабильные нормативы, не являющиеся объектом согласования в течение бюджетного года.

Регионы-доноры в не меньшей  степени, чем регионы-реципиенты, заинтересованы в упорядочении системы трансфертных платежей. Все более усиливающаяся  сегодня "трансфертизация" финансовой помощи регионам из федерального бюджета  создает иллюзию бюджетного равенства  субъектов Российской Федерации. Реально  же возникает ситуация, при которой  регионы-доноры, несмотря на проводимую ими активную экономическую политику, нередко оказываются весьма неблагополучными в плане социально-экономического обеспечения, в то время как регионы-реципиенты, напротив, нередко относительно благополучны в этом плане. Например, финансирование таких социально ориентированных  федеральных законов, как законы "О ветеранах", "О статусе  военнослужащих" и др., частично компенсируется регионам-реципиентам при расчете  трансфертных платежей, а регионы-доноры финансируют эти расходы полностью  за счет собственных бюджетов. Все  это приводит к огромной и все  более нарастающей разнице в  уровнях жизни населения и  социально-экономического развития регионов.

При действующей системе  оказания финансовой помощи регионам последние по существу являются донорами, поскольку при учете всех финансовых потоков из федерального бюджета  в региональные и обратно в  ряде случаев оказывается, что федеральная  помощь меньше финансовой повинности. Аналогичная ситуация, только в зеркальном отображении, возникает и у регионов-доноров.

Под субсидиями бюджетам субъектов  Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов  Российской Федерации в целях  софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации  по предметам ведения субъектов  Российской Федерации и предметам  совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Совокупность субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации  из федерального бюджета образует Федеральный  фонд софинансирования расходов.

2. В составе федерального бюджета  могут предусматриваться субсидии  бюджетам субъектов Российской  Федерации на выравнивание обеспеченности  субъектов Российской Федерации  в целях реализации ими их  отдельных расходных обязательств.

В случаях и порядке, которые  предусмотрены федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, бюджетам бюджетной системы Российской Федерации могут быть предоставлены  иные межбюджетные трансферты.

Статья 133. Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации  из федерального бюджета 

1. Под субвенциями бюджетам субъектов  Российской Федерации из федерального  бюджета понимаются межбюджетные  трансферты, предоставляемые бюджетам  субъектов Российской Федерации  в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Совокупность субвенций  бюджетам субъектов Российской Федерации  из федерального бюджета образует Федеральный  фонд компенсаций.

Субвенции бюджетам субъектов  Российской Федерации из федерального бюджета распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

2. Проект распределения субвенций  бюджетам субъектов Российской  Федерации из федерального бюджета  между субъектами Российской  Федерации вносится в Государственную  Думу в проекте федерального  закона о федеральном бюджете  на очередной финансовый год  и плановый период и утверждается  при рассмотрении проекта указанного  федерального закона во втором  чтении.

При этом допускается утверждение  не распределенной между субъектами Российской Федерации субвенции  в объеме, не превышающем 5 процентов  общего объема соответствующей субвенции, которая может быть распределена между субъектами Российской Федерации  в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, на те же цели в  процессе исполнения федерального бюджета  без внесения изменений в федеральный  закон о федеральном бюджете.

3. Субвенции бюджетам субъектов  Российской Федерации из федерального  бюджета, предоставляемые на исполнение  отдельных расходных обязательств  субъектов Российской Федерации,  зачисляются в бюджет субъекта  Российской Федерации и расходуются  в порядке, установленном федеральными  законами и принятыми в соответствии  с ними нормативными правовыми  актами Правительства Российской  Федерации.

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных  расходных обязательств муниципальных  образований, расходуются в порядке, установленном федеральными законами, принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства  Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Указанные субвенции предоставляются  бюджетам субъектов Российской Федерации  для предоставления субвенций местным  бюджетам в порядке, предусмотренном статьей 140 настоящего Кодекса. Субъекты Российской Федерации вправе предоставлять субвенции бюджетам муниципальных районов для предоставления их бюджетам поселений, входящих в их состав.

4. Субвенции бюджетам субъектов  Российской Федерации из федерального  бюджета распределяются между  всеми субъектами Российской  Федерации по единой для соответствующего  вида субвенций методике пропорционально  численности населения (отдельных  групп населения), потребителей соответствующих  государственных (муниципальных)  услуг, другим показателям с  учетом нормативов формирования  бюджетных ассигнований на исполнение  соответствующих обязательств и  объективных условий, влияющих  на стоимость государственных  (муниципальных) услуг в субъектах  Российской Федерации.

Использование при распределении  субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета  показателей, характеризующих собственные  доходы бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов), не допускается.

5. Методики (проекты методик) распределения  субвенций бюджетам субъектов  Российской Федерации из федерального  бюджета представляются Правительством  Российской Федерации в составе  документов и материалов, вносимых  в Государственную Думу одновременно  с проектом федерального закона  о федеральном бюджете на очередной  финансовый год и плановый  период.

Главные распорядители средств  федерального бюджета до 1 августа  текущего финансового года направляют высшим исполнительным органам государственной  власти субъектов Российской Федерации  методики (проекты методик) распределения  субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, а также исходные данные для проведения расчетов распределения субвенций  бюджетам субъектов Российской Федерации  из федерального бюджета на очередной  финансовый год и плановый период и до 20 августа текущего финансового  года проводят сверку указанных исходных данных с высшими исполнительными  органами государственной власти субъектов  Российской Федерации в установленном  соответствующим главным распорядителем средств федерального бюджета порядке.

Внесение изменений в исходные данные для проведения расчетов распределения  субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета  на очередной финансовый год и  плановый период после 20 августа текущего финансового года не допускается.

Внесение изменений во внесенный  Правительством Российской Федерации  проект распределения субвенций  бюджетам субъектов Российской Федерации  из федерального бюджета при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном  бюджете на очередной финансовый год и плановый период без внесения соответствующих изменений и  дополнений в методики (проекты методик) распределения указанных субвенций  и (или) изменения общего объема субвенций  бюджетам субъектов Российской Федерации  из федерального бюджета и их распределение  по видам субвенций не допускаются.

Глава 11. Разграничение расходных  обязательств Российской Федерации, субъектов  Российской Федерации, муниципальных  образований

Статья 84. Расходные обязательства  Российской Федерации 
     1. Расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате: 
     принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; 
     заключения Российской Федерацией или от имени Российской Федерации договоров (соглашений) при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; 
     принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе: 
     субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, подлежащих в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" финансовому обеспечению за счет субвенций из федерального бюджета; 
     субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации. 
     2. Расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита федерального бюджета. 
     В случаях, установленных федеральными законами, расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счет средств государственных внебюджетных фондов. 
     3. Расходные обязательства Российской Федерации по предоставлению субвенций, предусмотренных абзацами пятым и шестым пункта 1 настоящей статьи, исполняются путем предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации и (или) местным бюджетам субвенций из Федерального фонда компенсаций в порядке, установленном статьей 133 настоящего Кодекса. 
     Федеральные законы и (или) нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающие предоставление субвенций из Федерального фонда компенсаций, должны содержать порядок расчета нормативов для определения общего объема субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) и ежегодно вводиться в действие федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год при условии утверждения данным законом соответствующих субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации (местным бюджетам). 
  
  
     Статья 85. Расходные обязательства субъекта Российской Федерации 
  
  
     1. Расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате: 
     принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации или от имени субъекта Российской Федерации договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации; 
     принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации или от имени субъекта Российской Федерации договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; 
     принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации; 
     принятия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий, которые в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" подлежат финансовому обеспечению за счет субвенций из федерального бюджета. 
     2. Расходные обязательства субъекта Российской Федерации, указанные в абзацах втором - четвертом пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита бюджета субъекта Российской Федерации. В случаях, установленных федеральными законами, регулирующими деятельность территориальных государственных внебюджетных фондов, и (или) принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, расходные обязательства субъекта Российской Федерации могут исполняться за счет средств соответствующих территориальных государственных внебюджетных фондов. 
     3. Расходные обязательства субъекта Российской Федерации по предоставлению субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации исполняются путем предоставления местным бюджетам субвенций из регионального фонда компенсаций в порядке, предусмотренном статьей 140 настоящего Кодекса. 
     Законы субъекта Российской Федерации, предусматривающие предоставление местным бюджетам субвенций из регионального фонда компенсаций, должны содержать порядок расчета нормативов для определения общего объема субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств муниципальных образований и ежегодно вводиться в действие законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии утверждения данным законом соответствующих субвенций местным бюджетам. 
     4. Расходные обязательства субъекта Российской Федерации, указанные в абзаце пятом пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и исполняются за счет субвенций из Федерального фонда компенсаций, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 133 настоящего Кодекса. 
     5. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации. 
  
  
     В субъекте Российской Федерации, которому в соответствии со статьей 131 настоящего Кодекса предоставляются дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, размеры оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации не могут превышать размеры оплаты труда, установленные для соответствующих категорий федеральных государственных служащих и работников федеральных государственных учреждений. 
     6. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами. 
     Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, только при наличии соответствующих средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета). 
  
  
      
  
     Статья 86. Расходные обязательства муниципального образования 
     1. Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате: 
     принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам местного значения, а также заключения муниципальным образованием или от имени муниципального образования договоров (соглашений) по данным вопросам; 
     принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. 
     2. Расходные обязательства муниципального образования, указанные в абзаце втором пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита соответствующего местного бюджета. 
     3. Расходные обязательства муниципального образования, возникшие в результате принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления при осуществлении указанными органами отдельных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами (законами субъекта Российской Федерации), исполняются за счет субвенций из регионального фонда компенсаций, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьей 140 настоящего Кодекса. 
     4. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных унитарных предприятий и учреждений. 
     В муниципальном образовании, которому предоставляются дотации из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 статьи 138 или дотации из бюджета муниципального района в соответствии с пунктом 4 статьи 142.1 настоящего Кодекса, размер оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных унитарных предприятий и учреждений устанавливается не выше предельных значений, установленных законом субъекта Российской Федерации. 
     5. Органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. 
     Органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных финансовых средств (за исключением субсидий, субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации). 
  
  
     Статья 87. Реестры расходных обязательств 
  
  
     1. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств. 
     2. Под реестром расходных обязательств понимается свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти (органами местного самоуправления) договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов. 
     3. Реестр расходных обязательств Российской Федерации ведется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. 
     4. Реестр расходных обязательств субъекта Российской Федерации ведется в порядке, установленном исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. 
     Реестр расходных обязательств субъекта Российской Федерации, а также свод реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, представляются в Министерство финансов Российской Федерации в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации. 
  
      
  
      
  
     5. Реестр расходных обязательств муниципального образования ведется в порядке, установленном местной администрацией. 
     Реестр расходных обязательств муниципального образования представляется органом местного самоуправления в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.