Бюджетная система РФ

Основные  принципы налогового федерализма в  России

Для достижения этих целей необходимо, прежде всего, обеспечить реализацию прав и обязанностей органов  власти субъектов и местного самоуправления принимать, в рамках федерального законодательства, самостоятельные решения по организации  бюджетного процесса, формированию расходов и доходов своих бюджетов на основе четкого, стабильного и сбалансированного  разграничения расходных полномочий и доходных источников, гарантирующих  финансовую самостоятельность и  способствующих повышению самодостаточности  субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований, наращиванию  и эффективному использованию их налогового потенциала. Одновременно для органов власти субъектов  и местного самоуправления необходимо формировать и поддерживать экономическую (единое экономическое пространство, отсутствие ограничений на перемещение  товаров, рабочей силы, инвестиций, доступ к рынкам капиталов) и политическую (демократические институты и  гражданское общество) конкурентную среду, а также «жесткие» бюджетные  ограничения, ставящие указанные органы власти в зависимость не от вышестоящего бюджета, а от результатов собственной  политики. В то же время резкие различия в уровне социально-экономического развития регионов, их налогового потенциала и бюджетной обеспеченности, а  также значительные социальные обязательства  государства предполагают увеличение размеров финансовой помощи субъектам  Российской Федерации из федерального бюджета, что в кратко- и среднесрочной  перспективе может потребовать  централизации бюджетных ресурсов. Формируемая система межбюджетных отношений должна базироваться на принципе равноправия, согласования интересов  и взаимной ответственности ее участников. Программа исходит из недопустимости применения для отдельных субъектов  Российской Федерации и муниципальных  образований особого порядка  формирования доходов, финансирования на их территории расходов из вышестоящих  бюджетов или предоставления финансовой помощи. Необходимо отказаться от подписания двусторонних соглашений по вопросам межбюджетных отношений. Исходя из этого, Программа Правительства ставит во главу угла в областиразвития бюджетного федерализма следующие основные задачи:

1) упорядочение бюджетного  устройства субъектов Российской  Федерации;

2) четкое разграничение  полномочий «нефинансируемых мандатов»;

3) четкое и стабильное  разграничение налоговых полномочий  и закрепление доходных источников  за бюджетами разных уровней;

4) формирование и  развитие объективных и прозрачных  механизмов финансовой поддержки  региональных и местных бюджетов;

5) повышение качества  управления общественными финансами  на региональном и местном  уровне.

Таким образом, разграничение  расходных бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы  не может и не должно ограничиваться распределением статей расходов. Оно  должно органически включать в себя и разработку процедур эффективного управления бюджетным процессом  посредством установления и реализации нормативов бюджетного обеспечения  социальных гарантий и механизмов, обеспечивающих соблюдение этих гарантий; формирование системы критериев  оценки развития регионов, обеспечивающей финансирование приоритетных и высокоэффективных  региональных и межрегиональных  программ и многие другие аспекты  связанные с реализацией принципов  бюджетного федерализма.

Соглашаясь с  концептуальной постановкой этих задач, нельзя не заметить, что меры, принимаемые  Правительством и предполагающие их реализацию, в существенной мере искажают их смысловое содержание. Это происходит прежде всего потому, что не разработан единый финансовый механизм, позволяющий  найти компромисс интересов государства  и его граждан в обеспечении  устойчивого и достаточного экономического роста во всех субъектах Российской Федерации и качества жизни их населения.

Стратегию развития бюджетного федерализма в России нельзя сводить только к проблемам  распределения и перераспределения  средств между бюджетами и  разделению бюджетных полномочий и  ответственности. Она должна быть ориентирована  на более широкий спектр проблем  финансового регулирования.

Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику государства. Иначе говоря, идеология современной бюджетной реформы должна быть основана на том, что принципы бюджетного федерализма должны обеспечивать не только распределение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, но и формировать разумную структуру бюджетного устройства страны и гарантировать сбалансированность всего бюджетного процесса, всех его стадий.

Поэтому разграничение  расходных полномочий по уровням  бюджетной системы не является самоцелью, это двуединая задача, неразрывно связанная с адекватным распределением финансовых ресурсов, необходимых и  достаточных для реализации каждым уровнем бюджетной системы закрепленных расходных полномочий. Таким образом, необходимо осуществить переход  к целенаправленному формированию качественно новой системы бюджетного регулирования, основанной не только на сбалансированном разграничении доходных и расходных бюджетных полномочий, но и устойчиво ориентированной  на реализацию компромисса интересов  государства в целом, его субъектов  и его граждан в развитии экономического потенциала страны, который лежит  в плоскости реализации принципов  бюджетного федерализма.

Такая балансировка может быть достигнута только в результате разграничения налоговых полномочий и доходных источников по уровням  бюджетной системы, таким образом, чтобы налоговый потенциал субъектов  Российской Федерации соответствовал закрепленным расходным полномочиям. Только в этом случае может быть реализован основополагающий принцип  бюджетного федерализма - самостоятельность  каждого уровня бюджетной системы.

Дифференциация  бюджетной обеспеченности внутри регионов еще значительнее, чем между регионами. Налоговый потенциал субъектов  Федерации сосредоточен, в основном, в наиболее крупных городах. Реформа  местного самоуправления, по утверждению  Правительства, в основном нацелена на сокращение этой дифференциации путем  введения двухуровневой системы  местного самоуправления (поселений  и муниципальных районов). Но в  эту структуру органов местного самоуправления заложен и такой  тип муниципальных образований  как городские округа.

Городской округ  это совершенно самостоятельный  и независимый орган местного самоуправления, который не входит в состав муниципальных районов (уже сам по себе это факт позволяет  говорить, что система органов  местного самоуправления представляет собой не двух, а трех уровневую  конструкцию), и наделен смешанными функциями, то есть он обладает как  полномочиями органов публичной  власти, так и государственными полномочиями. В условиях современной налоговой  системы в России именно крупные  города - это опора налогового обеспечения  региона в целом. Хотя на долю городских  округов приходится 5 процентов от общего количества муниципальных образований, но они аккумулируют более 34% всего  доходного потенциала местного самоуправления.

Таким образом, если городские округа выводятся из двухуровневой  системы местного самоуправления в  качестве самостоятельного уровня, то, соответственно, неравномерное распределение  бюджетной обеспеченности органов  местного самоуправления внутри субъекта Федерации усугубляется.

Однако законом  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» одновременно с выделением городских округов предусматривается  для них введение механизмов отрицательных  трансфертов. Суть этого механизма  заключается в перечисление субвенций  из бюджета городского округа в региональный фонд финансовой поддержки в том  случае, если уровень бюджетной обеспеченности городского округа до выравнивания бюджетной  обеспеченности в отчетном году в  расчете на душу населения в два  и более раза превышал средний  уровень по данному субъекту Российской

Федерации. Объем  такой субвенции для отдельного городского округа не может превышать 50 процентов разницы между общими доходами его бюджета в отчетном году, и двукратным средним по субъекту Российской Федерации уровнем бюджетной  обеспеченности городских округов.

Такой механизм мог  бы в определенной степени сгладить процесс перераспределения налогового потенциала в городские округа, но статьей 16 того же законопроекта городскому округу предоставляется право установления, изменения и отмены местных налогов  и сборов. Это означает, что по существу его бюджетная обеспеченность в немалой степени будет зависеть от степени реализации им самим этого  права.

Таким образом в  предложенном режиме одновременного существования  и отрицательных трансфертов  и законодательного права городских  округов самостоятельного налогового регулирования нет уверенности  в том, что сложившееся в результате одновременного действия этих механизмов перераспределение финансовых ресурсов на уровне местного самоуправления позволит справиться муниципальным районам  и муниципальным поселениям с  выполнением возложенных на них  обязательств.

Более того неоспоримое  конституционное право городских  округов (как самостоятельного типа муниципальных образования) вводить  и отменять местные налоги неизбежно  будет срабатывать как антистимул к наращиванию их собственного налогового потенциала.