Бюджетная система Российской Федерации

2. ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РФ

2.1 Характеристика современных принципов построения бюджетной системы РФ

Бюджетный кодекс Российской Федерации  регламентирует следующий перечень принципов построения и функционирования бюджетной системы Российской Федерации:

• принцип единства бюджетной системы;
• принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ;
• принцип самостоятельности бюджетов всех уровней;
• принцип полноты отражения доходов и расходов;
• принцип сбалансированности бюджета;
• принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств;
• принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
• принцип прозрачности (открытости);
• принцип достоверности бюджета;
• принцип адресности и целевого характера бюджетных средств;
• принцип подведомственности расходов бюджетов;
• принцип единства кассы [1].

Принцип единства бюджетной системы  означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в  РФ, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учёта средств федерального бюджета, территориальных бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Принцип разграничения доходов  и расходов между уровнями бюджетной системы РФ состоит в закреплении соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

Принцип самостоятельности бюджетов закрепляет:

• право законодательных (представительных) органов власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
• наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законодательством РФ;
• законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов бюджетов каждого уровня в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ;
• право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств и источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов:
• недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;
• недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете [6, С. 89].

Принцип полноты отражения доходов  и расходов бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы  бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе.

Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов  и иных обязательных платежей полностью  учитываются отдельно по доходам  бюджетов и бюджетов государственных  внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

Принцип сбалансированности бюджета регламентирует положение, по которому объем предусмотренных  бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета [14, С. 93].

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств бюджетных средств состоит в том, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все  расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Доходы бюджета и поступления  из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными  расходами бюджета, за исключением  доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

Принцип прозрачности означает: обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления; обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти. Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета

Принцип достоверности  бюджета означает надежность показателей  прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчётов доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств  состоит в том, что бюджетные  средства выделяются в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование определенных целей.

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных  средств, в ведении которого они находятся [1].

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств в соответствии со статьей 158 БК РФ.

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление  всех кассовых выплат с единого счета  бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации [7, С. 95].

Сегодня описанные принципы или совсем не соблюдаются, или выполняются лишь частично. Хотя в бюджетном законодательстве РФ и провозглашена самостоятельность федерального, региональных и местных бюджетов, тем не менее, бюджетная система государства остается неразделенной. Бюджетные полномочия и ответственность сильно переплетены, ряд функций исполняется централизованно. В общественном сознании сохраняется представление о бюджетной системе как едином государственном бюджете во многом из-за неупорядоченности бюджетного устройства в субъектах Федерации, неопределенности бюджетного статуса и территориальной организации местного самоуправления. Кроме того, регионы и муниципалитеты не в состоянии повлиять на изменение сложившихся правил и процедур официальной системы распределения, как полномочий, так и ответственности. На практике при разработке и утверждении бюджета зачастую встречается стремление к созданию привилегированных статей бюджета, что нарушает принцип единства бюджета.

Таким образом, принципы бюджетной  системы РФ – это основополагающие и руководящие идеи, ведущие положения, определяющие функционирование этой системы и в целом – бюджетных правоотношений. Принципы находят свое непосредственное выражение в нормах бюджетного права.

Обобщая содержание принципов построения бюджетной системы можно сказать, что их реализация должна определяться необходимостью выполнения общегосударственных экономических и социальных программ, а также перераспределением финансовых ресурсов для выравнивания развития регионов.

2.2 Проблемы развития межбюджетных отношений в России

Одной из центральных проблем упорядочения бюджетной системы страны и взаимоотношений  Федерации и регионов является проведение в жизнь принципа бюджетного федерализма⁶.

Базовыми принципами бюджетного федерализма  являются: единство общегосударственных и региональных, а также местных интересов; сочетание централизма и децентрализма в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе; высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой; активное участие субъектов РФ в формировании и реализации бюджетной и налоговой политики государства [19, С. 22].

Решение основных проблем бюджетного федерализма и, в частности, межбюджетных отношений зависит, прежде всего, от своевременного перечисления в регионы трансфертов из федерального бюджета. Причина такой зависимости – финансовая слабость предприятий, их пораженность экономическим кризисом. Достаточно сказать, что объемы просроченной задолженности по платежам в бюджет сегодня больше, чем суммарный объем налоговых доходов консолидированного бюджета. В отдельных республиках (Алтай, Саха, Бурятия) более половины предприятий являются убыточными, причем в большинстве случаев не осуществляется их банкротство.

Жесткие меры по стабилизации финансовой системы страны привели к снижению уровня реальных доходов населения.

Отсутствие эффективных стимулов повышения доходности территориальных  бюджетов привело к появлению  большого числа хронически дотационных территорий. С другой стороны, плановое выравнивание территориальных (в том числе республиканских) бюджетов за счет дотаций и субвенций не способствует развитию хозяйственной инициативы региональных органов власти.

Негативное влияние имеет преимущественное финансирование отраслевых приоритетов по сравнению с приоритетами территориальными. Оно ведет к усугублению диспропорций в уровне социально-экономического развития республик и других субъектов Федерации.

Командное перераспределение национального дохода между регионами усугубляет неравенство территорий по уровню и динамике бюджетной обеспеченности населения. К тому же существующая методика расчетов и оценок такова, что бюджетная обеспеченность формально оказывается высокой в регионах с низкими экономическим потенциалом и уровнем социально-экономического развития.

Другая группа проблем связана  с так называемым вертикальным и  горизонтальным выравниванием.

Вертикальное выравнивание – это  устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и поступлениями, закрепленными за данным бюджетным уровнем⁷.

Горизонтальное выравнивание означает пропорциональное распределение налогов  между субъектами РФ для устранения или снижения неравенства в налоговых  возможностях территорий.

При этом, как показывает практика, должный эффект может дать только разумное сочетание вертикального и горизонтального выравнивания.

Но горизонтальное выравнивание значительно  сложнее, чем вертикальное ввиду  огромных различий в экономическом  положении и бюджетных возможностях территорий, региональных и местных властей. И особенно сложным оно стало в условиях экономического спада, сужения налогооблагаемой базы, когда наметилась тенденция централизации доходов в федеральном бюджете. В значительной мере именно с этим связана другая тенденция, но уже в регионах – централизация расходных полномочий в региональных бюджетах, что фактически оставляет без достаточных средств местные муниципальные власти [16, С. 28].

Для исправления недостатков в межбюджетных отношениях РФ, прежде всего, следует совершенствовать нормативно-правовую, в первую очередь законодательную базу распределения полномочий и функций между органами власти различных уровней, в том числе там, где это необходимо, на договорной основе. И с одновременным закреплением ответственности и передачей вплоть до местного муниципального уровня финансовых ресурсов (как по источникам, так и по расходам), требуемых для их осуществления. Здесь целесообразны соответствующие решения, в том числе законодательные и иные нормативно-правовые акты, как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Магистральным направлением улучшения  межбюджетных отношений должен стать  постепенный переход от их приоритетной направленности на дотационное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов к преимущественному созданию условий для укрепления бюджетной самостоятельности субъектов РФ, увеличения заинтересованности региональных и местных властей в расширении и укреплении собственных источников доходов [15, С. 37].