Бюджетный процесс в России и зарубежом

- контроль за правильным и своевременным перечислением доходов в бюджеты и внебюджетные фонды;

- контроль за целевым, экономным и эффективным использованием бюджетных ресурсов и средств внебюджетных фондов.

Через распределительную и контрольную функции проявляется сущность бюджета как экономической категории. В качестве таковой бюджет представляет собой систему экономических отношений, на основе которых осуществляется планирование доходов и расходов государства. 
Бюджет выступает мощным рычагом воздействия на социально-экономическое развитие страны. Он призван обеспечить не только создание общегосударственного фонда денежных средств, но и эффективное его использование в соответствии с основными направлениями бюджетной и налоговой политики.

В основу бюджетной политики РФ на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов положены стратегические цели развития страны, сформулированные в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, а также основные положения Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014 - 2016 годах .

II. Бюджетный процесс в зарубежных странах

Бюджетное планирование и прогнозирование – основной инструмент реализации государственной финансовой политики в зарубежных странах. В 30-е годы XX века впервые за рубежом возникает планирование на макроэкономическом уровне. Первые планы на макроэкономическом уровне охватывали финансово-бюджетную и денежно-кредитную политику и выражались в составлении национальных бюджетов. Необходимость макроэкономического планирования, была обусловлена макроэкономической неустойчивостью, усилением степени интеграции различных хозяйственных единиц и секторов экономики, ростом доли правительства в использовании ВНП, загрязнением окружающей среды и другими немаловажными факторами. Прогнозы и планы и в настоящее время становятся необходимым элементом системы регулирования национальной экономики зарубежных стран.

Каждая страна, с учетом специфики национальной экономики, использует определенные подходы в прогнозировании и планировании экономических и социально значимых процессов, постоянно совершенствуя эти модели, применительно к изменяющимся условиям как внутри страны, так и на мировой экономической арене. Также как и в Российской Федерации, в Украине, в Республике Беларусь, Молдове и Казахстане, бюджетное планирование сохранило свое значение как база для составления основного финансового плана, деятельности органов власти разных уровней. Ежегодно бюджетные показатели утверждаются на государственном и региональном уровнях - в форме законов, на местном - в форме решений представительных органов местного самоуправления.

Бюджетное прогнозирование ориентирует на поиск оптимального решения задач бюджетной политики государства, на выбор наилучшего из возможных вариантов. В Армении, Туркменистане и Узбекистане для составления прогнозов используются  два подхода: генетический и нормативно-целевой, которые с успехом переняли у России. В странах Восточной Европы применяются самые разные методы прогнозирования и планирования. В основу прогноза и плана бюджета положена договорная система. Так, в Чехии и Словакии главным в планировании и прогнозировании является хозяйственный договор, он является основой разработки, как планов предприятий, так и государственного прогноза развития национальной экономики.

В последние годы страны Европейского Союза перешли к разработке собственного ежегодного бюджетного процесса на основе стратегического многолетнего подхода. Общим, для всех подходов в долгосрочном бюджетировании, является включение прогнозных оценок доходов и расходов на несколько лет вперед после текущего года, при этом практика, связанная с долгосрочным бюджетом, существенно различается от страны к стране. Это является оптимальным подходом для Европы, поскольку подходы к составлению перспективного бюджета зависят от различных политических задач и конкретных бюджетных институтов.

Бюджет выступает главным звеном финансовой системы Германии, его структура и бюджетный процесс соответствуют федеративному характеру государственного строя. В госбюджет включаются доходы и расходы трех уровней административного управления — федерации (центральный бюджет), земель (региональные бюджеты), и общин (местные бюджеты). Сводный госбюджет получается путем сложения доходов и расходов бюджетов всех трех уровней и средств фонда социального страхования и социального обеспечения. 
Формально все звенья бюджетной системы автономны, т. е. самостоятельно составляют бюджет, взимают налоги, сборы, расходуют средства на выполнение функций, подпадающих под их юрисдикцию. Связующим звеном между бюджетом федерации и бюджетами земель являются высшие финансовые дирекции. Они объединяют несколько финансовых округов. Бюджетный год в Германии совпадает с календарным. Федеральный бюджет утверждается бундестагом (парламентом). Составление, утверждение и исполнение федерального бюджета предусматривает определение ожидаемых доходов и расходов в бюджетном плане и ведение бюджетного учета, фактическое отражение исполнения бюджета. На стадии составления центрального бюджета министерства и ведомства направляют в министерство финансов предполагаемые сметы расходов на следующий год, примерно за 9 месяцев. Министерство финансов на основе прогнозируемых доходов уточняет расходную часть бюджета и передает проект бюджеты на утверждение федеральному правительству. Одобренный кабинетом министров проект бюджета направляется на утверждение в законодательные органы. После принятия законопроекта бундестагом законопроект подписывается главой правительства и становится законом. В те же сроки в такой же последовательности составляются проекты бюджетов земель и общин.

Бюджетная политика Германии подчиняется общим целям экономической политики и опирается на отлаженный в послевоенный период механизм ее реализации, на богатый арсенал средств и методов формирования доходных и расходных статей госбюджета. В Германии добились высокого уровня налоговой и бюджетной прозрачности. Бюджетное управление осуществляется в соответствии с всеобъемлющей, точной и тщательно выполняемой совокупностью законов и правовых норм. Разумные стандарты бюджетирования, учета и отчетности распространяются на все уровни государства, а подготовка долгосрочного бюджета является неотъемлемой частью процесса.

Во Франции Министерство финансов  обычно объединяется в одну группу с Министерством экономики. Департамент фискального законодательства отвечает за разработку налогово-бюджетной политики. Функция сбора налогов поделена между Главным директоратом по налогам, и 
Главным акцизным директоратом. Государственный бюджет готовится и управляется Бюджетным директоратом, причем ведение учета и финансовое исполнение бюджета осуществляется Государственным счетным директоратом. Этот директорат также отвечает за ведение учета и казначейства местных органов управления. Директорат казначейства и Директорат прогнозирования являются общими для двух министерств. Директорат казначейства отвечает отдельно за государственный долг и внешние финансовые отношения. Директорат прогнозирования изучает основные экономические тенденции. Государственный бюджет составляется Бюджетным директоратом под руководством Министерства финансов. Бюджетный директорат играет основополагающую роль во всей процедуре подготовки и исполнения. Голосование в парламенте, которое происходит каждый год не позднее 31 декабря, вносит незначительные поправки к предложениям правительства, особенно в части расходов. После проверки Конституционным советом, бюджет исполняется каждым министерством, которое для этих целей назначает распорядителей центральным и местным бюджетами. Макроэкономические основы и внутренние ресурсы готовятся Департаментом прогнозирования.

В настоящее время бюджетный процесс США предусматривает несколько основных стадий и начинается за 18 месяцев до начала финансового года (финансовый год начинается в США с 1 октября). В апреле текущего года Административно-бюджетное Управление Президента разрабатывает для федеральных министерств и ведомств рекомендации по подготовке основных положений, показателей, используемых при планировании бюджета на прогнозируемый год. К 1 сентября текущего года Федеральные агентства и ведомства готовят и представляют проекты программ (смет) в Административно-бюджетное Управление Президента. По каждому агентству и ведомству расчеты затрат делаются на прогнозируемый год и на 5 лет с пояснительной запиской. В конце декабря текущего года проект бюджета направляется Президенту. В феврале следующего года Президент представляет в Конгресс проект бюджета (предложение Президента). После голосования в Верхней и Нижней Палатах Конгресса проект бюджета до 15 апреля направляется на подпись Президенту. После утверждения бюджета Административно-бюджетное Управление делает поквартальную разбивку расходов и доводит основные показатели до Казначейства. До 1 апреля Административно-бюджетное Управление своими приказами доводит размеры выделенных ассигнований до Федеральных агентств и ведомств. В США применяется казначейская система исполнения бюджета. Все бюджетные средства хранятся на генеральном счете Нью-Йоркского банка Федеральной Резервной Системы.

Расходы федерального бюджета состоят из двух частей:

- дискреционные расходы - это расходы, осуществляемые на основе ежегодно принимаемых 13 законов о выделении ассигнований.

- обязательные расходы - они являются постоянными и исполняются без ограничений в соответствии с обязательствами государства по выплатам, установленным определенными федеральными законами (к ним относятся выплаты по пенсионному обеспечению, социальному страхованию, обслуживанию госдолга и т.д.).

Оперативный контроль за исполнением федерального бюджета США осуществляется исключительно в рамках исполнительной власти. Этому способствовал принятый в 1990 году закон об обязательной открытой отчетности федеральных агентств об исполнении федерального бюджета в разрезе ведомственной разбивки, по которому агентствами, по окончанию календарного месяца публикуют в открытой печати и передают в электронные средства массовой информации отчет за прошедший период о проведенных ими расходах.

В результате создания отлаженной оперативной отчетности Федеральное Казначейство выпускает в определенные сроки развернутый отчет об исполнении федерального бюджета. По результатам финансового года Федеральным Казначейством США выпускается подробный бухгалтерский отчет, также как и оперативные отчеты, носящий открытый, доступный характер. Контроль, осуществляемый законодательной властью реализуется через Главное Счетное Управление, которое осуществляет проверки по запросам депутатов, сенаторов, комитетов палат или палат в целом. Приоритетом в проводимой контрольной деятельности является оценка эффективности использования выделенных средств на правительственные программы и осуществление выборочного надзора за деятельностью подразделений главных инспекторов федеральных органов исполнительной власти, проводящих оперативный контроль и аудит в подотчетных отдельно каждому из них министерствах и ведомствах.

Современная бюджетная система Японии, отличается значительной сложностью. Бюджетное законодательство государства представляет собой пример регулирования бюджетного процесса. В Японии важным требованием является обязательное облечение бюджета в форму акта, принимаемого представительным органом власти. Согласно Конституции Японии парламенту принадлежит исключительное право распоряжаться государственными финансами. Ежегодно парламент рассматривает и утверждает общий (генеральный) счет центрального правительства, около 40 специальных счетов, бюджеты ряда публичных и финансовых корпораций, а также государственную программу займов и инвестиций. Ежегодное утверждение бюджета представляет собой важнейшую характеристику функционирования бюджетной и всей финансовой системы Японии во времени, но не исключает возможности утверждения парламентом публичных расходов на многолетний период. Продолжительность финансового года в Японии установлена с 1 апреля по 31 марта. Финансирование многолетних инвестиционных, промышленных и иных проектов осуществляется через выделение в структуре бюджета специального раздела «Длящиеся многолетние расходы». Для покрытия непредвиденных публичных расходов создается специальный резервный фонд. Обеспечению публичности бюджетного процесса в Японии уделяют особое внимание. Закон о парламенте предусматривает, что заседания бюджетных комиссий обеих палат, учитывая общественный интерес и значимость обсуждаемых на них вопросов, должны обязательно иметь публичный характер. Заседания бюджетной комиссии в прямом эфире транслируются государственным телевещанием. Дата и время публичных слушаний бюджета в парламенте объявляются в официальной газете. Первая, начальная стадия бюджетного процесса сводится к подготовке проекта бюджета. По конституции кабинет наделяется исключительным правом составления бюджета и внесения его на рассмотрение парламента. Разработка проекта бюджета возлагается на Министерство финансов Остальные министерства и ведомства готовят финансовые заявки и проекты своих отраслевых бюджетов, направляя их не позднее 31 августа в Бюджетный департамент Министерства финансов. Кабинет министров специальным решением определяет максимальный объем ассигнований на следующий финансовый год. С сентября по декабрь в Бюджетном департаменте идет сложный процесс составления проекта бюджета. Особенностью подготовительного этапа является активное участие в составлении проекта бюджета ряда консультативных органов, прежде всего - Экономического совета при Управлении экономического планирования, Комитета по использованию капиталовложений при Канцелярии премьер-министра. Без обсуждения в этих органах проект бюджета не может быть принят кабинетом. Активная роль консультативных органов при определении общей структуры государственного бюджета, предполагаемого уровня экономического роста, основ налоговой политики соответствует принципу планомерного развития японской экономики. На этом этапе происходит согласование проекта бюджета с представителями промышленно-финансовых кругов. После завершения работ в Бюджетном департаменте Министерства финансов проект передается на рассмотрение и одобрение в кабинет министров. В парламенте проект бюджета рассматривается в ходе очередной сессии. Принятие государственного бюджета - главная задача парламентской сессии. Японское законодательство в бюджетном процессе отдает «предпочтение» нижней палате - Палате представителей. Для тщательной проработки бюджета в комиссии создаются подкомиссии и секции, в которых бюджетный проект изучается по частям и подвергается основательной экспертизе. Обстоятельному изучению проекта бюджета способствует деятельность исследовательского бюро при кабинете министров. Работа по обсуждению проекта в бюджетных комиссиях длится с середины января до середины марта. В начале с общим докладом выступает министр финансов. После утверждения парламентом бюджета начинается его исполнение, возложенное в целом на министерство финансов. Оно организует и координирует все основные мероприятия, связанные со сбором доходов и осуществлением публичных расходов, предусмотренных бюджетом. В Японии сложилась банковская система кассового исполнения бюджета. Прием бюджетных средств, их хранение и выдача в строгом соответствии с бюджетной росписью, ведение соответствующего учета и отчетности возложены на Банк Японии, деятельность которого урегулирована Законом о Банке Японии На этапе выполнения бюджета японский парламент наделяется широкими полномочиями по контролю за исполнительной властью. Контроль за исполнением бюджета в Японии возложен конституцией непосредственно на Ревизионную палату Ревизионная палата состоит из Совета ревизоров и Генерального секретариата. Органом, принимающим решения от имени Ревизионной палаты, является Совет в составе трех ревизоров

Доходы государственного бюджета в Японии образуется за счет государственных налогов. Значительная часть налоговых средств перераспределяется через государственный бюджет путем отчислений от государственных налогов в местные бюджеты. Налоговая система Японии характеризуется множественностью налогов. Их имеет право взимать каждый орган территориального управления. Все налоги страны зафиксированы в законодательных актах и каждый вид государственного налога регулируется законом. Закон о местных налогах определяет их виды и предельные ставки, все остальные устанавливает местный парламент.

Особенность общегосударственного бюджетного планирования в Японии заключается в использовании системы социально-экономических прогнозов, планов и научно технологических программ как инструмента правительственного регулирования рыночной экономики.

Исследование бюджетного процесса государств Ближнего и Среднего Востока предполагает подробный анализ конституционного законодательства. Конституция, являясь основным звеном в системе источников права, закрепляет важнейшие начала функционирования финансово-кредитной системы страны и устанавливает базовые принципы бюджетного и налогового права, основы денежного обращения и валютного регулирования. В большинстве конституций стран Ближнего и Среднего Востока нормы бюджетного процесса содержатся в специальном разделе, посвященном финансовым вопросам. На начальном этапе бюджетного процесса формируется проект бюджета. Соответствующие полномочия практически повсеместно закрепляются за правительством Многочисленными особенностями отмечен начальный этап бюджетного процесса в Ливии. Вся государственная власть принадлежит непосредственно населению, организованному по месту жительства в основные народные конгрессы. Официальная идеология, являющаяся основным источником ливийского права, закрепляет полномочия по выработке бюджета за народными конгрессами и их исполнительными органами - народными комитетами. Однако на практике, органы непосредственной демократии оказываются не в состоянии самостоятельно подготовить проект бюджета. Необходимые бюджетные документы фактически готовятся правительством и «спускаются» на утверждение народным конгрессам. На второй стадии бюджетного процесса, после завершения подготовки проекта бюджета, он поступает на обсуждение и утверждение в парламент. В существующих в ряде стран Персидского залива абсолютных монархиях создаются законосовещательные собрания, которые, обсуждая бюджетные законопроекты, могут давать по ним только заключения, носящие рекомендательный характер. Так, Основной исправленный закон Катара предоставляет Консультативному совету право обсуждения разработанного Советом министров бюджетного законопроекта. Утверждение бюджета осуществляется единолично эмиром, который считается ничем не связанным в принятии своего решения. В Объединенных Арабских Эмиратах проект бюджета рассматривается на заседании Федерального национального собрания. Выступая в роли совещательного органа, Федеральное собрание не обладает не только законодательной властью, но и правом законодательной инициативы. Собрание может одобрить законопроект, внести в него какие-либо поправки и даже отвергнуть, однако его решение не будет иметь обязательной юридической силы. Пример ОАЭ отчетливо демонстрирует декоративный характер участия совещательных органов в бюджетном процессе. Обсуждение ими проекта бюджета - дань традициям исламской демократии. Один из важнейших государственно-правовых принципов шариата предполагает существование консультативного органа, в котором руководитель мусульманской общины обязан совещаться с народом при принятии всех важных решений в соответствии с предписанием Корана. После рассмотрения проекта бюджета в Федеральном национальном собрании он представляется Советом министров на утверждение главе федерации. Последний передает проект бюджета в Высший совет федерации, являющийся верховным органом власти ОАЭ, в состав которого входят представители всех субъектов федерации. Только после одобрения Высшим советом проект бюджета становится законом.