Бюджетный федерализм

Российская система бюджетного федерализма (в широком аспекте) включает: два "полюса" бюджетных потоков (федеральный бюджет и "полюс" из 89 бюджетов субъектов Федерации); налоговый федерализм как разделение налоговых полномочий и налоговой базы между уровнями бюджетной системы; блок финансовых трансфертов (федеральный Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации); блок взаимных расчетов; блок федеральных программ; блок целевых бюджетных фондов;

блок дотаций и субвенций.

Особую подсистему межбюджетных отношений, которая теоретически не может быть отнесена к специфическим отношениям бюджетного федерализма, образует механизм межбюджетных связей, возникающих внутри субъекта Федерации. Здесь межбюджетные потоки циркулируют от "полюса" бюджета субъекта Федерации (республиканского, областного, краевого, окружного) к "полюсу" местных бюджетов (бюджетов местного самоуправления). Этот блок, входя в общую систему межбюджетных отношений, выпадает юридически из отношений бюджетного федерализма, поскольку, во-первых, местные органы не являются субъектами федеративных отношений (если не рассматривать, в свою очередь, каждый субъект как, некую федеративную систему), во-вторых, в соответствии с Конституцией Российской Федерации "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" (ст. 12).

Систему бюджетного федерализма в России нельзя выразить одной формулой, да к этому и не следует стремиться. Встать на этот путь означало бы одно: максимальное упрощение межбюджетных связей как самоцель независимо от решаемых социальных, финансовых и политических задач и реальных особенностей Российской Федерации.

Структурная перестройка бюджетной системы в Российской Федерации, связанная с переходом от единого государственного бюджета к бюджетной системе федеративного типа, завершилась ликвидацией административной бюджетной вертикали. Формирующиеся новые экономико-правовые отношения в бюджетно-налоговой сфере привели к возникновению новой категории, определяемой как взаимодействие бюджетов. Сущность нового типа межбюджетных отношений - взаимодействия бюджетов - состоит в самостоятельности, обособленности, взаимозависимости бюджетных фондов и субъектов межбюджетных отношений и их объективной ориентированности на реализацию, как интересов каждого уровня бюджетной системы, так и бюджетных интересов государства в целом.

Взаимодействие бюджетов - это не только отношения, но и процессы возникновения денежных потоков, финансовых ресурсов, их регулирования и использования по конечному адресному назначению в соответствии с бюджетной классификацией и росписью бюджетных расходов, определенных ежегодно принимаемыми законами о федеральных, региональных и местных бюджетах. В процессе взаимодействия бюджетов сначала разделяются финансовые ресурсы (налоговые потоки) и они направляются по соответствующим каналам на формирование федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, а потом регулируется их поток юридическим и физическим лицам. В ходе взаимодействия бюджетов осуществляется вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетов и обеспечивается реализация целей социально-экономической, в том числе бюджетно-налоговой, политики.

В системе взаимодействия бюджетов сохраняется определенная детерминированная связь, иерархия, которая исходит из направленности бюджетных потоков в системе бюджетного федерализма преимущественно "сверху вниз", поскольку финансовые трансферты идут в основном из федерального бюджета.

Содержательная сторона взаимодействия бюджетов как финансовой категории выражается системой следующих принципов: самостоятельность бюджетов в образовании и распределении доходов в соответствии с действующим законодательством; необходимая согласованность между бюджетами в процессе их формирования, распределения ииспользования; солидарная ответственность бюджетов в выполнении бюджетных функций и обеспечении целей бюджетного финансирования, прежде всего в отношении гарантированных социальных норм и нормативов; приоритетность федерального бюджета в формировании бюджетной базы и бюджетно-налоговой политики; достижение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы как результат взаимодействия бюджетов; подконтрольность и ответственность бюджетов нижестоящего уровня перед бюджетом вышестоящего уровня в части целевого и адресного использования финансовой помощи; прозрачность бюджетных потоков между уровнями бюджетной системы.

Самостоятельность и обособленность бюджетов разных уровней означает:

право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня, определяемых законодательством Российской Федерации;

законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и налоговым законодательством РФ;

право самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов, источники финансирования их дефицитов, недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов о бюджете, или сумм экономии;

недопустимость компенсации потерь в доходах и дополнительных расходов за счет бюджетов других уровней, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Нарушение принципов взаимодействия бюджетов ослабляет всю систему бюджетного федерализма и может служить причиной нежелательных тенденций к унитаризации или излишней децентрализации (конфедерализации) межбюджетных связей. На практике нарушение принципов взаимодействия бюджетов ведет к росту противоречий в межбюджетных отношениях, столкновению интересов Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления.

Принципы и цели взаимодействия бюджетов могут быть реализованы только посредством эффективно действующих бюджетно-налоговых механизмов и соответствующих финансовых технологий. В системе бюджетного федерализма должны функционировать три финансовых механизма: механизм распределения расходных полномочий; механизм распределения налоговых полномочий и налоговой базы; механизм бюджетных трансфертов, обеспечивающий итоговую сбалансированность всех уровней бюджетной системы.

Механизм распределения расходных полномочий бюджетов содержится в Бюджетном кодексе Российской Федерации (принят в июле 1998 г.) и в ежегодно принимаемых законах о федеральном бюджете, бюджетах субъектов Федерации и местных бюджетах, а также в бюджетной классификации Российской Федерации. Бюджетная классификация в части функциональной и экономической классификации расходов бюджетов и источников финансирования дефицитов бюджетов является единой для бюджетов всех уровней. Бюджетный кодекс РФ делит расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания на текущие расходы и капитальные расходы, обеспечивающие инновационную и инвестиционную деятельность органов власти. Законодательство устанавливает расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета; расходы, совместно финансируемые из бюджетов всех уровней; расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации; расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов.

   Механизм бюджетных трансфертов формируется законами о бюджетах на предстоящий финансовый год. Система федеральных трансфертов субъектам Российской Федерации включает: а) трансферты из федерального Фонда финансовой поддержки регионов; б) целевые субвенции на обеспечение финансовой поддержки районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, на компенсацию тарифа на электроэнергию территориям Дальнего Востока, оказание дополнительной финансовой помощи высокодотационным регионам, финансирование программ по развитию регионов;

в) дотации и субвенции закрытым административно-территориальным образованиям, отдельным городам; г) финансирование программ по развитию регионов; д) трансферты в форме зачета встречных требований; с) бюджетные ссуды; ж) финансовые гарантии за счет средств федерального бюджета; з) средства федерального бюджета, переданные в управление субъектам Российской Федерации и предназначенные на формирование региональных продовольственных фондов и финансирование досрочного завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности;

и) дотации и субвенции за счет средств федерального Дорожного фонда и других целевых бюджетных фондов.

В РФ финансовая помощь из федерального бюджета субъектам РФ предоставляется от 5 фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов.

В федеральных законах о федеральном бюджете ежегодно утверждаются показатели федерального Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.              Средства федерального Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации выделяются только субъектам РФ, выполняющим требования бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации, без каких-либо исключений, дополнений и особых условий. Субъекты Российской Федерации, определяющие особенности своих финансовых взаимоотношений с федеральными органами государственной власти на основании двусторонних договоров (соглашений), могут получать средства из федерального бюджета в виде субвенций в соответствии указанными договорами (соглашениями).

   Размер средств, перечисляемых из федерального бюджета субъектам Российской Федерации, уменьшается на сумму стоимости имущества, передаваемого на договорной основе в соответствии с действующим законодательством из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации, а также на сумму стоимости находящихся в федеральной собственности акций, переданных на договорной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации субъектам Российской Федерации для последующей продажи.

    В целях обеспечения защиты интересов федерального бюджета и полноты мобилизации в нем финансовых ресурсов Правительство Российской Федерации в случаях нарушения отдельными субъектами Российской Федерации и закрытыми административно-территориальными образованиями установленного законодательством Российской Федерации порядка зачисления налогов и иных доходов в федеральный бюджет вправе применять к ним следующие санкции:

приостанавливать финансирование из федерального бюджета федеральных программ и мероприятии, осуществляемых на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации, перечисление средств, предусмотренных по разделу "Финансовая помощь бюджетам других уровней", и иных средств федерального бюджета, установленных федеральным законом к перечислению в бюджеты субъектов Российской Федерации и в бюджеты закрытых административно-территориальных образований, а также предоставление бюджетных ссуд и кредитов;

прекращать выдачу лицензий на экспорт;

приостанавливать поставку продукции, поступающей централизованно из государственных ресурсов.

3.Пути и перспективы совершенствования межбюджетных отношений

Бюджетный федерализм может быть эффективным средством разрешения бюджетных, налоговых и других финансово-экономических противоречий в Российской Федерации, фактором обеспечения единства экономического пространства, роста экономического потенциала страны и укрепления Российского государства. Для достижения этой стратегической цели отношения бюджетного федерализма должны совершенствоваться и развиваться в соответствии с объективными закономерностями и интересами Российского государства.

Возникает необходимость определить новое положение, содержание и роль федерального бюджета в экономической политике, бюджетной системе и принципиальные особенности его отношений с бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами. Имеются два подхода к данному процессу: становление бюджетной системы с сильным федеральным бюджетом или же децентрализация бюджетных взаимосвязей и сжатие федерального бюджета до минимально необходимых расходов на содержание федерального центра. Интересы государства и необходимость единства в реализации рыночной политики требуют проведения линии на формирование федеративной бюджетной системы рыночного типа с сильным федеральным бюджетом. Тенденции децентрализации бюджетной системы, налогов, собственности и финансовых ресурсов не могут отменить того, что экономические и социальные процессы, связанные с рыночным развитием, требуют усиления и централизации многих функций государства, в том числе регулирующей социальной. Поэтому наряду с укреплением и развитием доходной базы субъектов Федерации и местных бюджетов и решением ими проблем бюджетной самодостаточности в России есть потребность в сильном федеральном бюджете, в централизации существенной доли ВВП. Федеральный бюджет должен быть одним из главных рычагов в системе государственного регулирования рыночных процессов, проведения региональной политики, обеспечивать стратегию экономического развития, выравнивание финансовой обеспеченности регионов, сохранение единого социального пространства.