Бюджетный федерализм

Позиции сильного федерального бюджета должны подкрепляться сильной бюджетной политикой. Принципами такой политики являются: активная роль бюджетной системы в создании условий экономического роста и формировании источников накопления; использование бюджета как фактора стимулирования и поддержки отечественного капитала; создание условий для реализации общенациональной политики социальной безопасности; обеспечение посредством бюджетной системы и бюджетной политики финансовой и общегосударственной безопасности государства.

Повышение роли федерального бюджета должно проявиться в усилении его координирующей и стабилизирующей функций, формировании нового механизма взаимодействия с бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами в условиях их самостоятельности и взаимозависимости, создании условий эффективного функционирования государственной власти.

Укрепление федерального бюджета как основы устойчивости всего здания бюджетного федерализма должно проявиться в развитии функций консолидированного бюджета Российской Федерации и соответственно консолидированных бюджетов республик, краев, областей.

В современных условиях консолидированный бюджет почти не имеет активных функций в финансовой политике и финансовом механизме, поскольку это скорее статистико-аналитическая категория, а не финансовый инструмент и реальный фонд денежных ресурсов.

Консолидированный бюджет Российской Федерации - это расчетный годовой объем доходов и расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, а также внебюджетных фондов, используемых в целях анализа состояния и прогноза развития бюджетной системы Российской Федерации, денежно-кредитной системы и экономики Российской Федерации.

Стабилизация и некоторое повышение доли федерального бюджета в консолидированном бюджете отвечают задачам экономического прогресса, целям бюджетного федерализма. Этому будут способствовать следующие условия:

завершение процесса разграничения конкретных и адресных полномочий и предметов ведения между уровнями государственной власти;

разграничение расходов между бюджетами и завершение передачи субъектам Федерации федеральных объектов финансирования;

увеличение перераспределения через федеральный бюджет финансовых ресурсов в целях выравнивания бюджетной обеспеченности депрессивных регионов (северных и дальневосточных территорий, субъектов Северо-Кавказского региона и др.);

восстановление инвестиционной функции федерального бюджета, особенно в связи с необходимостью финансовой поддержки развития базовых отраслей, науки, экспортных производств, предприятий агропромышленного комплекса;

обеспечение социальной ориентации региональной экономики, в том числе реализация общероссийских программ борьбы с бедностью, безработицей, защиты семьи, материнства, детства, окружающей среды.

Консолидированный бюджет, пропорциональность его деления на федеральный и территориальный бюджеты будут играть все более важную роль в бюджетном прогнозировании и бюджетном процессе как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, при регулировании бюджетных связей между областным (краевым, республиканским) и местным бюджетами. Роль и функции консолидированного бюджета и его пропорций целесообразно определить в законах о бюджетном процессе.

Политика сильного федерального бюджета противостоит тенденциям бюджетного сепаратизма и развала бюджетной системы, она полностью соответствует задачам преодоления экономического и финансового кризиса в России.

В последние годы все чаще приходится слышать о регионах-донорах и регионах-реципиентах. Понятия эти ни юридически, ни экономически пока не сформулированы.

Как правило, к донорам относят тех, кто не получает трансферты из федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации.  (В 2011 году Минфин планирует выделить дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ в объеме почти 400 млрд. руб. Эти деньги будут распределены между большинством субъектов РФ. В список получателей федеральной помощи не вошли, пожалуй, только Москва и Московская область, Санкт-Петербург, Тюменская область и некоторые другие субъекты-доноры. Также Центр выделит дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ. Не забывает Минфин и о субсидиях региональным бюджетам на содействие занятости населения, на финансирование оказания дополнительной медицинской помощи местными врачами. В сумме эти отчисления из Центра достигают более 470 млрд. руб.)

Взгляд на регионы сквозь призму донорства искажает реальное содержание финансовых взаимоотношений центра и регионов, таит в себе опасность противопоставления одних субъектов Федерации другим, опасность перетягивания "бюджетного одеяла".

Финансовые отношения между центром и субъектами Федерации не должны заслонять того факта, что центр и субъекты представляют Российскую Федерацию в целом и в ее единстве. Поэтому, различая интересы центра и субъектов Федерации, не следует их противопоставлять, сталкивать друг с другом. Это одна из важнейших задач экономической политики.

Задачей субъектов Федерации и их общей целью должно быть достижение того, чтобы центр проводил политику именно в интересах всего государства, всех российских регионов. Иногда то, что соответствует интересам государства в целом, может не соответствовать интересам отдельных конкретных субъектов Федерации. Например, это касается перераспределения финансовых ресурсов от так называемых регионов-доноров к регионам с более тяжелым финансовым положением, которое вызвано зачастую структурными факторами, наличием неконкурентных в настоящее время предприятий ВПК, более низким исходным уровнем развития рыночной инфраструктуры, большим удельным весом малообеспеченных слоев населения. То же самое относится к необходимости централизации в федеральном бюджете в интересах всех субъектов Федерации доходов от внешнеэкономической деятельности, акцизов на нефть и газ, другие монопольные по производству и рентосодержащие виды продукции.

Из обозначенных выше положений следует ряд конкретных выводов:

если посмотреть на межбюджетные отношения не с формально юридической стороны, то окажется, что трансферты, дотации, субвенции федерального бюджета предназначены вовсе не субъекту Федерации и не территории, региону, а людям, конкретным слоям населения: ветеранам, пенсионерам, многодетным семьям, нуждающимся в лечебной и материальной помощи;

если из территорий и регионов идут финансовые потоки, а из федерального бюджета направляются ассигнования территориям и регионам, то это нужно рассматривать как нормальную практику "обмена веществ" в едином государственном организме, а не просто как встречные потоки между органами власти, которые некоторые руководители хотели бы свести к минимуму, т.е. вытолкнуть центр со своей территории;

финансовые взаимоотношения центра и субъектов Федерации нельзя трактовать как отношения между налогоплательщиками (субъектами Федерации). Субъекты Федерации не были и не являются налогоплательщиками, ими были, есть и будут только юридические и физические лица. Поэтому, строго говоря, в России нет ни регионов-доноров, ни регионов-реципиентов, а есть регионы с разными бюджетными потенциалами и разной степенью их сбалансированности, если оценивать ее на основе единых социально-экономических нормативов и стандартов, которые должны действовать в одном государстве, имеющем общее экономическое, финансовое и социальное пространство.

Преодоление взглядов на регионы как на налогоплательщиков позволит на деле обеспечить выравнивание бюджетных и налоговых прав субъектов Федерации.

Выравнивание бюджетной обеспеченности регионов в условиях рыночного развития может осуществляться только на основе существенного перераспределения бюджетных средств от одних субъектов Федерации к другим через каналы федеральной бюджетной системы и федеральные внебюджетные фонды. Конечно, оно неизбежно будет сталкиваться с усилением дифференциации экономического и финансового положения регионов под влиянием нарастающих факторов неравномерного рыночного развития, но тем сильнее должны проявляться регулирующая и социальная функции государства и федерального бюджета. Иначе ни о каком единстве социального и рыночного пространства в Российском государстве не может быть и речи.

Особое значение имеет согласование позиций всех ветвей власти в вопросах бюджетной и налоговой политики в долгосрочном аспекте, при принятии решений об изменении налогового законодательства. В настоящее время многие проекты законодательных актов, постановлений правительства, зарожденные в Минэкономики и Минфине, других федеральных ведомствах и комиссиях, блокируются именно по местным мотивам, которыми руководствуются представители регионов как в Совете Федерации, так и в Госдуме, без учета и вопреки общим интересам и потребностям России как единого государства.

Бюджетный федерализм не должен противопоставляться единству законодательной и исполнительной власти в России, а должен основываться на этом единстве, более того, на жесткой "вертикали" исполнительной власти и деятельности судебных, правоохранительных органов. Необходимо восстановить и "вертикаль" законодательных органов в реализации бюджетных полномочий Российской Федерации.

Дестабилизирующую роль может играть бюджетная асимметрия, возникающая в результате заключения договоров о разграничении полномочий между федеральными органами исполнительной власти и субъектами Федерации. В настоящее время заключено более 40 договоров о разграничении полномочий, в которых содержатся соглашения о разграничении налоговых и бюджетных полномочий, индивидуализирующие межбюджетные связи между РФ и ее субъектами. Таким образом, нарушается ст. 5 Конституции РФ, гласящая: "Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны".

Договорные отношения могут как способствовать разрешению противоречий, так и усиливать их в зависимости от конкретного содержания. В настоящее время договорные отношения расширяют сферу применения одноканальных бюджетных связей в обход существующей системы распределения налоговых полномочий и налогов; сужают экономическое поле воздействия федерального бюджета и федеральных ведомств на территории Российской Федерации, отсекают их от непосредственной связи с юридическими и физическими лицами, от регулирования экономических процессов в соответствии с целями и задачами единой экономической политики; способствуют в некоторых случаях усилению неравномерности в бюджетной обеспеченности регионов и населения; создают условия для игнорирования федерального законодательства, формирования обособленных режимов власти в тех или иных субъектах Федерации; блокируют перечисление причитающихся федеральному бюджету налогов и платежей.

Необходимо усилить законодательное регулирование договорных отношений, обеспечить гласность договоров и контроль за их соблюдением, а в целом вести линию на сокращение сферы их влияния и значения, применяя общие правила "игры", единые для всех субъектов Российской Федерации.

Экономической базой потенциальной нестабильности, конфликтности и возможности своего рода экономических, бюджетных и налоговых войн является неопределенность отношений собственности на землю и недра, которые потенциально все более становятся экономической основой доходов бюджетной системы и внебюджетных фондов, как на федеральном, так и на региональном уровнях (пример конфликтности между субъектами Федерации, расположенных в Тюменской области). Статья 72 Конституции РФ относит к совместному ведению РФ и субъектов Федерации (п. "в") вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Только с помощью специального законодательства (закон "О недрах", "О нефти и газе", "О драгоценных металлах и драгоценных камнях". Земельный кодекс и др.) можно последовательно подвести законодательную базу и под межбюджетные отношения, регулирующие совместные источники бюджетных доходов. Поэтому крайне нежелательны политические кампании и непродуманные перевороты в отношениях собственности на землю и недра, выводящие эти ресурсы из-под владения, контроля и управления государства, прежде всего из федеральной собственности и федерального управления.

Дестабилизирующие факторы, порожденные негативными тенденциями в сфере бюджетного федерализма, могут быть существенно смягчены лишь совместными усилиями по наращиванию бюджетного потенциала консолидированного бюджета страны, который многократно сократился. Отсюда и крайне ограниченные возможности социальной защиты населения, финансовой поддержки регионов, инвестиционных вложений в производство.

Заключение

Несмотря на ряд существенных различий в системах бюджетного федерализма иностранных государств, в них существуют общие закономерности, которые целесообразно учитывать при развитии бюджетно-налоговых отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. К их числу можно отнести следующие:

Во-первых, разграничение предметов ведения и компетенций должно быть осуществлено таким образом, чтобы они не пересекались друг с другом на разных уровнях власти. Во-вторых, региональные органы власти, отвечающие за выполнение конкретных программ, должны иметь собственные финансовые источники для их реализации.

При выполнении заданий нижестоящими органами власти по поручению вышестоящих властей им необходимо выделение Соответствующих ресурсов для осуществления этих заданий с учетом объема работ и затрат.

В-третьих, взаимная ответственность по предметам ведения должна быть сведена до минимума. В противном случае возникает сложная система взаимоотношений, которая оборачивается громоздкостью администрирования, перекладыванием ответственности за принятие решений друг на друга.

В-четвертых, необходимо разъединять политические и административные отношения, устанавливать четкие границы административной власти и финансовой компетенции.

В-пятых, налоговая политика должна давать возможность различным уровням бюджетной системы извлекать свою долю прибыли (доходов) от экономического развития предприятий, регионов. При этом субъекты Федерации должны обладать правом определения объема бремени, возлагаемого на налогоплательщиков в пределах своей юрисдикции.

Список использованной литературы

1.           Баглай М. В. Модель российского федерализма. М.:Норма,2006. 97с.

2.           Марченко Г. В., Мачульская О. В. Финансовые механизмы межрегионального выравнивания // Финансы и кредит. 2005. № 1. С. 13-20.

3.           Сайдель Б., Веспер Д. Бюджетный федерализм: сравнительный анализ по странам. М., 2005. 123 с.

4.           Тиссен У. Анализ современных моделей бюджетного федерализма на основе социально-экономической эффективности межбюджетных отношений. Теория, опыт стран ОЭСР, анализ ситуации в России // Документы РЭЦЭП. 2006. 30 сентября.