Индикативная система управления бюджетной эффективностью региональных целевых программ лекарственного обеспечения

«Индикативная система управления бюджетной эффективностью региональных целевых программ лекарственного обеспечения»

Оптимизация региональной бюджетной политики в отношении лекарственного обеспечения населения Краснодарского края

В Бюджетном кодексе РФ принцип прозрачности (открытости) назван в качестве одного из принципов организации бюджетной системы.

Отсюда следует первая закономерность бюджетной политики: соответствие цели бюджетной политики интересам общества определяется степенью прозрачности информации и включенности гражданского общества в процесс принятия политических решений. Эта закономерность является производной от закона упорядоченности в теории организации, в соответствии с которым «в организованном целом не может быть больше порядка, чем информации».

С другой стороны, бюджетная политика имеет собственные цели, которые носят обеспечивающий характер по отношению к тем обязательствам, которые приняты законодательными органами власти в порядке государственного регулирования обеспечения социальной защиты населения.

Вторая закономерность бюджетной политики производна от закона композиции, в соответствии с которым цели организации должны быть направлены на поддержание основной цели более общего характера.

Третья закономерность бюджетной политики следует из закона наименьших: соотношение целей подчинено обеспечению ее структурной устойчивости, которая определяется наименьшей устойчивостью одной из ее составляющих.

Четвертая закономерность следует из закона пропорциональности: соответствие целей бюджетной политики и механизма их реализации определяет качество и темпы изменений бюджетной системы.

Бюджетную политику в области здравоохранения следует определять как взаимосвязанную совокупность целей развития отношений между субъектами бюджетной системы и механизма их реализации, опирающегося на принципы организации горизонтального и вертикального сегментов бюджетных отношений (таблица 28).

Таблица 28 – Цели, задачи и принципы бюджетной политики в отношении лекарственного обеспечения

 

Цели	Задачи	Принципы
Обеспечение сбалансированности всех уровней бюджетных ассигнований.	Выполнение бюджетных обязательств в полном объеме.	Бюджетное равновесие, осмотрительность, адекватность темпов роста бюджетных расходов потребности в ЛП населения и темпам роста экономики.
Обеспечение расходных полномочий органов здравоохранения при минимуме межбюджетных трансферов.	Разграничение расходных полномочий.	Территориальное соответствие, территориальная дифференциация, эффект масштаба.
Обеспечение единого стандартного уровня потребления ЛП всеми жителями региона.	Горизонтальное выравнивание.	Взаимная ответственность, прозрачность, принцип компенсации.
Результативность и эффективность бюджетных расходов. Снижение рисков нерационального использования бюджетных ассигнований.	Институализация бюджетных отношений, открытые взаимоотношения структур власти и органов здравоохранения.	Целевое назначение. Законность, прозрачность, подотчетность, взаимная ответственность.

Одним из важнейших выводов является следующий: преодоление проблем неэффективного использования бюджетных средств в системе лекарственного обеспечения главным образом зависит от ликвидации дефицита доверия и соблюдения декларируемых принципов и методов партнерства, от смены стереотипов отношениях, повышения социальной и личной ответственности исполнителей.

Результаты исследования позволяют структурировать ключевые направления оптимизации взаимодействия органов власти субъектов и исполнителей лекарственного обеспечения за счет бюджетных средств.

Для этого предложена модель взаимодействия всех участников лекарственного обеспечения и органов власти, которая включает в себя следующие элементы: (рисунок 18).

• цели и принципы;
• законодательство, функции органов власти, участвующих во взаимодействии;
• способы, инструменты и формы;
• институты;
• причины и факторы низкого уровня взаимодействия власти и органов здравоохранения в части лекарственного обеспечения;
• механизмы и этапы организации отношений между властью и органами здравоохранения;
• типы отношений и виды взаимодействий;
• основные тенденции и изменения в отношениях.

Рисунок 18 – Структура модели взаимодействия органов власти  
и институтов здравоохранения в Краснодарском крае по оптимизации  
использования бюджетных средств

 

Бюджетный механизм – это широкий набор финансовой поддержки лекарственного обеспечения, состоящий из следующих элементов:

• краевые и муниципальные целевые программы, направленные на оптимизацию лекарственного обеспечения населения;
• система государственных заказов и закупок;
• обеспечение финансовой поддержки программ;
• обеспечение информационной поддержки;
• обеспечение консультационной поддержки;
• обеспечение поддержки по подготовке, переподготовке, повышению квалификации кадров.

Важным моментом при принятии решений органами государственной и муниципальной власти по финансированию программ лекарственного обеспечения за счет бюджетных средств выстроить технологическую последовательность этого процесса.

С нашей точки зрения, данный процесс необходимо разбить на несколько этапов.

Первым этапом, после принятия проектов целевых программ к рассмотрению, является проверка обоснования объемов финансирования на основе проведенных маркетинговых исследований и расчета потребности региона в льготных лекарственных препаратах на основе изучения тенденций роста заболеваемости.

Вторым этапом является финансовая экспертиза технико-экономического обоснования и устанавливается корректность оценки финансовых рисков.

Третий этап – самый важный для любого звена бюджетной системы – разработка оценочных критериев бюджетной эффективности выполнения целевых программ.

Четвертый этап – мониторинг выполнения бюджетных программ и оценка бюджетной эффективности проводимых мероприятий.

Для проведения мониторинга выполнения бюджетных программ необходима система индексной оценки, или так называемая «индикативная система управления».

«Описание ожидаемых результатов реализации программы и целевые индикаторы» должен давать четкое представление об основных общественно значимых результатах, получаемых в результате реализации программы. Планируемые результаты выражаются через систему целевых показателей, по возможности, поддающихся количественному измерению. В разделе приводится формулировка целевых показателей и их планируемые значения.

Выделяют следующие виды целевых показателей:

• показатели непосредственных результатов программы (outputs) – позволяют оценить объем, качество, доступность предоставляемых бюджетных услуг для получателей (например, охват населения медицинской помощью разных видов, количество мест в медучреждениях, среднее время предоставления медицинской помощи)

• показатели конечных результатов программы (outcomes) – позволяют оценить общественно значимый эффект, достигаемый благодаря предоставлению данных бюджетных услуг их получателям (например, снижение смертности и заболеваемости, повышение средней продолжительности жизни).

При разработке системы целевых показателей предпочтение должно отдаваться показателям конечных результатов, при обоснованной невозможности их использования – показателям непосредственных результатов.

В случае сложностей с определением показателей непосредственных результатов для характеристики процесса реализации программы допускается использование:

• показателей процесса (описывают суть проводимых мероприятий и их существенные количественные и качественные характеристики (например, количество проведенных профилактических мероприятий в процентах от необходимого уровня);

• показателей ресурсов (описывают количество и качество атериальных и нематериальных активов, используемых для реализации программ).

С точки зрения временного периода, целевые показатели могут быть как итоговыми (достигаются в конце реализации всей программы), так и промежуточными (достигаются в конце отдельных периодов реализации программы: месяц, квартал, год).

Предлагаемые к использованию целевые показатели должны отвечать следующим требованиям:

• адекватность: показатель должен очевидным образом характеризовать прогресс в достижении цели или решении задачи и охватывать все существенные аспекты происходящих социально-экономических изменений;

• объективность: не допускается использование показателей, улучшение отчетных значений которых возможно при ухудшении реального положения дел, что сокращает возможности для искажения результатов деятельности исполнителей программы;

• однозначность: формулировка показателя должна быть понятной как для специалистов в данной предметной области, так и для неспециалистов;

• достоверность: способ сбора и обработки исходной информации должен допускать возможность проверки точности полученных данных в процессе независимого мониторинга и оценки программы;

• экономичность: получение отчетных данных должно производиться с минимально возможными затратами; применяемые показатели должны в максимальной степени основываться на уже существующих программах сбора и обработки информации;

• сопоставимость: выбор показателей следует осуществлять исходя из необходимости непрерывного накопления данных и обеспечения их сопоставимости за отдельные периоды, а также, по возможности, с показателями, используемыми в международной практике;

• своевременность и регулярность: отчетные данные должны поступать со строго определенной периодичностью и с незначительным временным лагом между моментом сбора информации и сроком ее использования;

• точность: погрешности измерения показателя не должны приводить к искаженному представлению о результатах деятельности субъекта бюджетного планирования;

• уникальность: показатели достижения цели не должны представлять собой объединение нескольких показателей, характеризующих решение отдельных относящихся к этой цели задач.

Целевые значения показателей могут устанавливаться с учетом и на основе:

• значений показателя за предыдущие периоды;

• метода прямого счета, когда целевое значение устанавливается на уровне, означающем, что проблема, породившая какую-то задачу, полностью решена;

• показателей аналогичных программ;

• показателей других федеральных органов исполнительной власти (организаций), являющихся примерами «лучшей практики», в том числе показателей частных (коммерческих) организаций;

• значений аналогичных показателей в развитых странах, международных рейтингов и других показателей, применяемых для межстрановых сопоставлений.

Достижение количественных показателей отслеживается посредством проведения мониторинга (т.е. регулярного отслеживания прогресса в достижении поставленной задачи), а также оценки эффективности действий, запланированных в программе, для решения той или иной задачи.

Типичные ошибки при формулировании целевых показателей. Показатели результативности сформулированы таким образом, что не отражают степени решения поставленных задач.

Пример. Для задачи «Повышение качества медицинской по-

мощи» предлагаются следующие целевые показатели:

• число консультативных приемов;

• количество выездов специальных врачебных мобильных бригад;

• уровень принудительной госпитализации больных

с психическими расстройствами (в процентах от числа всех

госпитализированных);

• больничная летальность.

Предлагается изменить формулировку задачи: «Повышение

качества услуг здравоохранения»

Тогда целевые показатели будут звучать следующим образом:

• среднее время получения скорой медицинской помощи

в отдаленных и труднодоступных муниципальных образованиях

(часов);

• коэффициент своевременности оказания специализирован-

ной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи

(в процентах);

• уровень госпитализации (человек на 100 жителей);

• среднее время ожидания для помещения в стационар (дней);

• доля помощи, оказанной в круглосуточных стационарах

(в процентах).

Показатели результативности выражены в абсолютных величинах.

Пример. Для задачи «Повышение доступности для граждан

высокотехнологичной (дорогостоящей) медицинской помощи»

предлагается целевой показатель:

• численность больных, пролеченных в федеральных

учреждениях, которым оказана высокотехнологичная

медицинская помощь.

Предлагается изменить данный целевой показатель следующим

образом:

• коэффициент обеспечения потребности населения в

высокотехнологичной медицинской помощи (в процентах).

Показатели результативности не относятся к содержанию поставленной задачи.

Пример. Для задачи «Расширение доступности санаторно-

курортной помощи и повышение обеспеченности профильным

санаторно-курортным лечением» предложены следующие

целевые показатели:

• коэффициент использования мест в санаторно-курортных

учреждениях (в процентах);

• средняя занятость койки в санаторно-курортных учреждениях

(дней).

Предлагается изменить формулировку задачи и целевых

показателей следующим образом:

Задача 1: «Повышение доступности санаторно-курортной

помощи»

Целевой показатель: уровень развития лечебно-оздорови-

тельных местностей субъекта РФ (мест в расчете на 100

тыс. населения).

Задача 2: «Повышение качества услуг здравоохранения»

Целевой показатель: среднее время ожидания предоставления

санаторно-курортной помощи за счет средств областного

бюджета (дней).

Сформированная в рамках бюджетной целевой программы структура целей,