Планирование расходов бюджетов на ЖКХ

Положениями гл. 6 Федерального закона от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» установлено, что до 31 декабря 2009 г. включительно Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (Фонд ЖКХ) вправе предоставлять субъектам Российской Федерации финансовую поддержку за счет своих средств на проведение капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из аварийного жилищного фонда за счет собственных средств.

Получателями средств  Фонда ЖКХ, направляемых на предоставление указанной финансовой поддержки, определены субъекты Российской Федерации и (или) муниципальные образования. На них же возложена обязанность по обеспечению долевого финансирования проведения капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из аварийного жилищного фонда за счет трансфертов из Фонда ЖКХ.

Согласно п. 4 ст. 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации перечень и коды целевых статей и видов  расходов бюджета утверждаются в  составе ведомственной структуры  расходов законом (решением) о бюджете  либо в установленных Кодексом случаях сводной бюджетной росписью соответствующего бюджета. При этом целевые статьи и виды расходов бюджетов формируются в соответствии с расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов [11, с. 15].

То есть вопрос введения целевых статей и видов расходов классификации расходов бюджетов для отражения расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов, направленных на проведение капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из аварийного жилищного фонда и осуществляемых за счет трансфертов из Фонда ЖКХ, относится к компетенции финансового органа субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления.

 

 

2. Методика планирования расходов бюджетов на ЖКХ

 

Итак, бюджетное финансирование осуществляется в форме выделения денежных средств по определенному назначению, в том числе и для покрытия расходов отраслей, предприятий, организаций, находящихся на полном либо частичном государственном денежном обеспечении.

С принятием Жилищного кодекса РФ, Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (с 1 января 2009 г. вступила в силу новая редакция закона), ряда других нормативно-правовых актов Правительства РФ часть причин, приводящих к дестабилизации работы предприятий отрасли, была устранена. Однако по-прежнему остаются неурегулированными вопросы погашения кредиторской задолженности предприятий ЖКХ перед поставщиками (включая другие предприятия ЖКХ и предприятия ТЭК) и бюджетами всех уровней. Такое положение сложилось в результате бюджетного недофинансирования, несбалансированной тарифной политики и неэффективной деятельности самих предприятий.

В 2009 году убыточными были 58% организаций ЖКХ, убытки составили 52 млрд руб. (табл. 1). Кредиторская задолженность на 1 января 2009 года составила 302,1 млрд руб., дебиторская — 346,6 млрд.

Таблица 1.

Финансовый результат  жилищно-коммунального комплекса  в 2009 г.

	Доля убыточных предприятий	Доля прибыльных предприятий
Жилищное хозяйство	57,8%	42,2%
Коммунальное хозяйство	40,7%	59,3%

 

По оценкам специалистов, только для модернизации основных фондов ЖКХ необходимы значительные финансовые средства порядка 4,5–5,0 трлн руб. По данным Росстроя, величина необходимых средств для качественного изменения состояния ЖКХ России сопоставима с национальным бюджетом — около 8 трлн руб.

Для кардинального изменения  сложившейся в ЖКХ ситуации —  в частности, чтобы прекратить разрушение жилищного фонда и производственно-технической базы коммунального хозяйства — необходимо повысить эффективность работы предприятий ЖКХ, улучшить качество предоставляемых жилищно-коммунальных услуг, снизить давление на бюджеты всех уровней расходов по дотированию отрасли. Для достижения этих целей Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 425 была разработана и утверждена Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства (с последующими изменениями и дополнениями) как одно из важнейших направлений долгосрочной экономической политики государства.

В июне 2001 года Правительством РФ была одобрена государственная целевая программа «Жилище» на 2002–2010 гг. Основными направлениями этой программы являлись: создание правовой базы для осуществления жилищной реформы; разработка и внедрение нового порядка финансирования, предусматривающего переход к нормативному выделению финансовых ресурсов для ЖКХ. При этом органам исполнительной власти субъектов РФ впервые рекомендовалось разработать соответствующие региональные программы, руководствуясь ФЦП «Жилище».

В состав ФЦП «Жилище» входит ряд подпрограмм. Мероприятия по финансированию строительства, реконструкции или модернизации объектов, предусмотренные подпрограммой «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации», входившей в состав федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 гг. на первом этапе ее реализации (2002–2005 гг.), осуществляются на втором этапе (2006–2010 гг.) за счет средств, предусмотренных на реализацию подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» (далее — Подпрограмма). Основная цель Подпрограммы — создание условий для приведения жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры в соответствие стандартам качества, обеспечивающим комфортные условия проживания. Необходимое условие предоставления средств федерального бюджета по Подпрограмме — финансирование проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры со стороны участвующих в подпрограмме субъектов РФ, муниципальных образований и частных инвесторов.

При предоставлении средств  федерального бюджета для софинансирования проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры особое внимание должно уделяться привлечению средств частных инвесторов для реализации указанных проектов. С этой целью планируется разработать методическую базу оценки инвестиционных проектов в коммунальной сфере и их реализации на принципах государственно-частного партнерства. Порядок отбора субъектов РФ и проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры, предоставления и расходования средств федерального бюджета на реализацию этих проектов в рамках Подпрограммы устанавливается Правительством РФ.

На реализацию Подпрограммы в 2006–2010 гг. за счет всех источников были предусмотрены средства в объеме 96,452 млрд руб. Из них средства федерального бюджета составляют 27,5 млрд руб., в том числе в 2006 г. — 4,8 млрд, в 2007 г. — 6,1 млрд, в 2008 г. — 5,8 млрд, в 2009 г. — 5,8 млрд, в 2010 г. — 5 млрд.

Для определения размера  межбюджетных трансфертов, выделяемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, в том числе для оказания финансовой помощи по оплате жилых помещений и коммунальных услуг, Правительство РФ утвердило соответствующие федеральные стандарты.

Мировой опыт показывает, что государственное регулирование  экономических процессов в ЖКХ  — обязательный компонент современной политики в данной сфере. Здесь необходимы меры государственного экономического регулирования и поддержки. Актуальной проблемой в связи с этим является бюджетное финансирование. В настоящее время бюджетная поддержка выражается в выделении субсидий малоимущим слоям населения, предоставлении целевых бюджетных средств в рамках реализации Подпрограммы, ежегодных дотациях субъектам РФ на подготовку жилищно-коммунального комплекса к осенне-зимнему периоду.

Большая часть нагрузки по государственной поддержке ЖКХ перенесена на региональные и местные бюджеты, а доля расходов на ЖКХ в консолидированном бюджете страны постоянно сокращалась. Так в 1995–1997 гг. дотации ЖКХ составляли 13,4%, в 1998 г. — 11,5%, в 2000 г. — 10,2%, в 2001 г. — 8,1%, в 2002–2003 гг. — 6,5–6,4%, а в 2004 г. — 6,2%. При этом тарифы на услуги ЖКХ искусственно удерживались на низком уровне. По данным Госстроя России, с 1997 по 2001 гг. инфляция в стране составила 670%, а стоимость жилищно-коммунальных услуг возросла всего на 270%.

Однако из таблицы 2 видно, что расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на ЖКХ в реальном выражении из года в год увеличиваются. При этом следует отметить, что расходы  федерального бюджета на жилищно-коммунальное хозяйство существенно увеличились в 2011 году.

Таблица 2

Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на жилищно-коммунальное хозяйство

	2005 г.	2006 г.	2007 г.	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2011 г.
Расходы - всего	1960,1	2419,4	3422,3	3964,9	4669,7	6820,6	8375,2
На жилищно-коммунальное хозяйство	119,8	196,0	221,9	254,1	291,7	471,4	631,7
В процентах	10,2%	8,1%	6,5%	6,4%	6,2%	6,9%	7,5%

 

Анализируя структуру  бюджетных затрат в проекте федерального бюджета на предстоящие три года, следует отметить, что на ЖКХ предусмотрен существенный рост расходов — на 65%.

Через региональные бюджеты  государство активно проводит экономическую  политику по комплексному развитию регионов. Более 90% расходов консолидированного бюджета Российской Федерации на ЖКХ приходится на долю бюджетов субъектов РФ (табл. 3).

Таблица 3

Прогноз расходов консолидированного бюджета Российской Федерации

			2009				2011
	млрд. руб.	Доля субъектов РФ, %	млрд. руб.	Доля субъектов РФ, %	млрд. руб.	Доля субъектов РФ, %	млрд. руб.	Доля субъектов РФ, %
Расходы – всего	11 810,1	49,3	14 476,5	46,1	16 529,2	45,0	18 371,1	45,0
Жилищно-коммунальное хозяйство	1 048,8	93,9	1 278,9	91,6	1 432,3	91,7	1 600,7	93,1

 

Как уже отмечалось выше, главным направлением использования  средств местных бюджетов являются расходы, связанные с жизнеобеспечением человека (рис. 2).

Основными статьями расходов местных  бюджетов являются расходы на образование, ЖКХ, здравоохранение и спорт. Следует  отметить динамику постепенного снижения расходов на ЖКХ в структуре местных бюджетов (в 1998 г. — 30,3%, в 2007 г. — 18,8%). Это связано с постепенным переходом на стопроцентный уровень оплаты ЖКУ от экономически обоснованных затрат большинством субъектов РФ.

Существенным показателем  исполнения местных бюджетов является размер их кредиторской задолженности. По состоянию на 1 января 2008 г. кредиторская задолженность местных бюджетов уменьшилась на 11,9 млрд руб. и составила 35,1 млрд руб. Задолженность местных бюджетов по оплате коммунальных услуг бюджетными учреждениями и по предоставлению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг существенно снизилась (на 3,2 млрд руб.) и составила 3,8 млрд руб. на 1 января 2008 г. (против 7 млрд руб. на 1 января 2007 г.). По отношению к общему объему расходов местных бюджетов кредиторская задолженность на 1 января 2008 г. составляет 1,8%, что можно оценить как допустимый уровень.

Финансовое оздоровление предприятий жилищно-коммунального  хозяйства в определенной степени зависит от финансовой поддержки из федерального бюджета. В федеральном бюджете интересы жилищно-коммунального хозяйства субъектов Российской Федерации учитываются в рамках межбюджетных отношений в Федеральном фонде компенсаций и в Федеральном фонде софинансирования расходов, в том числе в рамках финансирования ФЦП «Жилище».

Жилищно-коммунальное хозяйство  — это, пожалуй, единственная отрасль, расходы на поддержку которой  учитываются в суммарных бюджетных  расходах субъектов Федерации достаточно полно по вполне конкретной методике, основанной на утвержденных стандартах. В условиях бюджетного федерализма федеральные органы не имеют право влиять на органы власти субъектов Федерации в части обеспечения обоснованности и полноты выделения ассигнований из бюджетов регионов на поддержку жилищно-коммунального хозяйства. Этот вопрос полностью находится в ведении региональных органов власти.

Вместе с тем в  ряде субъектов Федерации ассигнования на поддержку жилищно-коммунального  хозяйства предусматриваются в меньших объемах, чем составляет нормативная потребность, но в ходе исполнения бюджетов и эти заниженные ассигнования выделяются не в полном объеме, что отрицательно влияет на финансовое состояние предприятий отрасли.

Начиная с 2001 г. в составе федерального бюджета формируется Фонд компенсаций, который представляет собой совокупность межбюджетных трансфертов (субвенций), предоставляемых бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении переданных им полномочий Российской Федерации (таблица 4).