Сущность функционирования бюджетной системы Российской Федерации

Система бюджетного выравнивания определяет такое взаимодействие между федеральным  бюджетом и субъектами федерации, которое  позволяет любому гражданину, проживающему в России, получать определенный уровень  государственных услуг, независимо от того, на территории какого региона он проживает.

В России оба направления бюджетного выравнивания сопряжены с огромными  трудностями. Задача горизонтального  выравнивания становится здесь сложна, как ни в одной другой стране мира, поскольку решение задачи обеспечения каждому гарантированных государством услуг связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на обеспечение каждому социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы и продолжающийся экономический кризис, заставляющий предприятия отказываться от социальных затрат и сокращать численность работников, которые обращаются за защитой к государству. Эти факторы породили ряд факторов, которые наряду с естественными географическими должны непременно учитываться при организации горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности. Это и дифференциация населения по уровню денежных доходов, и существенные региональные различия в прожиточном минимуме, и разный уровень цен. Все это значительно усложняет и без того непростую задачу бюджетного выравнивания.

Организация вертикального бюджетного регулирования также сопряжена со значительными трудностями. На сегодняшний день в ее основу положены такие принципы, которые в определенной мере стимулируют субъекты Федерации к повышению дефицита своего бюджета. Яркий тому пример - существующая методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (трансфертов). Первая его часть направляется в адрес так называемых "нуждающихся" регионов, вторая - в адрес “особо нуждающихся”. "Нуждающимся" считается регион, среднедушевые доходы которого ниже, чем в среднем по России, "особо нуждающимся" - регион, бюджетные расходы которого выше его доходов, то есть бюджет с дефицитом. Таким образом, перерасход средств региональных бюджетов на основе данной методики будет автоматически покрыт из федерального бюджета. Естественным результатом этого является то, что стремление федерального Правительства снизить дефицит бюджета наталкивается на экономически обусловленное противостояние регионов.

Таким образом, для нормального  развития системы бюджетного федерализма  способы и приемы бюджетного выравнивания нуждаются в серьезных переменах. Отрадно в этой связи заметить, что в настоящее время уже разработан новый проект методики распределения ФФПР, более полно учитывающий как природно-географические, так и социально-экономические особенности регионов.

Тем не менее, само по себе бюджетное  выравнивание не является решающим признаком  бюджетного федерализма, ибо может  иметь место и в унитарном  государстве. Оно, таким образом, лишь по форме выражает отношения бюджетного федерализма, а по своей сущности выступает как объективно необходимый способ функционирования единого государства, единой финансовой и экономической системы общества. Оно объединяет федеративное государство, его народы, его граждан.

В настоящее время судьба бюджетного федерализма в России зависит не столько от той или иной его модели, сколько от способности государства как единого целого преодолеть разрушительный экономический кризис, спад производства, осуществить переход в масштабах страны к иной рыночной стратегии финансовой стабилизации. Нельзя допустить ситуации, когда развитие бюджетного федерализма само превратится в фактор усиления экономического и политического кризиса: еще более ослабит федеральный бюджет, вместо борьбы за оздоровление реального сектора экономики активизирует борьбу за дележ федеральных налогов, приведет к кризису общероссийского рынка ценных бумаг из-за конкуренции федеральных и региональных государственных облигаций, заблокирует усилия центра в проведении единой эмиссионной, кредитной и процентной политики и политики сокращения бюджетного дефицита. Бюджетный федерализм необходимо все более осознанно сближать с общей макроэкономической политикой рыночных реформ. Решение проблем бюджетного федерализма в конечном итоге позволит стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость и объективность нашей рыночной экономической системы.

 

2.2 Ключевые проблемы и итоги реформирования бюджетного процесса в РФ

 

В результате реформ, однако, не решена была одна из ключевых задач бюджетной системы - формирование объективной и эффективной системы разделения и закрепления налогов между бюджетами субъектов РФ и ГО (городскими округами), в которых сосредоточены основная доля населения страны, средний класс, экономический потенциал, человеческий капитал (ЧК) и почти все факторы и ресурсы, определяющие инвестиционную привлекательность РФ.

Произошло снижение как доли регионов в консолидированном бюджете  РФ (КБ РФ), так и доли городского округа - крупных и средних городов. Доля местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ с госфондами составила в 2010 году всего лишь 16,2% по доходам и 14,8 - по расходам; доля консолидированных бюджетов субъектов РФ - 40,8 и 37,7% (52,7% - в 2000 году до реформ) соответственно. Существенно выросла только доля ФБ вместе с фондами правительства РФ - 66,8 и 63,1 (без фондов - 51,8 и 47,2%). На долю так называемых собственных доходов ГО в 2010 пришлось всего 1030 млрд руб, или 65,5% от всех собственных доходов местных бюджетов.⁸

Очевидно, что обязанности, мандаты  и полномочия ГО по финансированию систем жизнеобеспечения населения не обеспечены эффективными и стабильными источниками, которые постепенно в период реформирования бюджетной системы РФ изымались из бюджетов городов (налог с продаж, доля НДС, доли налогов на прибыль и имущество организаций, доли акцизов, доля НДФЛ была снижена с 75% до 30% и т.д.).

Оставили ГО с местными налогами (земельный налог и налог на имущество физ. лиц), вклад которых  в бюджеты ГО очень низок. Поэтому  стратегии и генеральные планы  развития крупнейших городов России писаны на воде. Под них нет стабильного и прозрачного бюджетного обеспечения.

Субъекты РФ в соответствии с  БК РФ имеют право закреплять за местными бюджетами доли федеральных (переданных им) и региональных налогов. Но пользуются этим правом они очень неохотно, держат бюджетные деньги при себе в областных бюджетах, по которым даже не публикуется официальная статистика Росстата. В 2010 году этим правом воспользовались 63 субъекта, но поступления налогов, которые были переданы МО, составили всего 88,1 млрд руб., или всего 11% от общего объема налоговых доходов МО.

Фактически реформы межбюджетных отношений и организация под  них фондов были осуществлены за счет интересов городов в нарушение  баланса интересов участников бюджетного процесса. И в нарушение интересов основной части населения страны. Реформы свелись к бюджетному обрезанию крупных и средних городов.

Дотации на выравнивание бюджетной  обеспеченности МО составили в 2010 году 70,4% из общего объема дотаций (230,5 млрд рублей). Бюджетно обеспеченные, с точки зрения методики минфина, ГО дотации почти не получают, а в основном получают субсидии на выполнение своих полномочий (49% от общего объема субсидий). ⁹

В основе существующей бюджетной системы  лежит доведенный до абсурда принцип выравнивания бюджетной обеспеченности и финансовых возможностей МО за счет городов. Но для МО с низким собственным бюджетным обеспечением необходимо наполнять созданные фонды их поддержки за счет нефтегазовых доходов и иных доходов, а не вершить ежегодное бюджетное обрезание локомотивов развития.

Бюджетный федерализм базируется на балансе интересов всех участников бюджетного процесса. К сожалению, бюджетная  система РФ игнорирует интересы самых  крупных по численности и по доле в экономике страны субъектов - ГО, включая центры российских агломераций. Необходимо закрепить в БК за бюджетами ГО весь НДФЛ и 50% налогов на прибыль и имущество организаций. И не вводить новые налоги, а снижать существующие, уменьшая налоговое бремя на бизнес и расширяя тем самым базу налогообложения.

 

2.3 Реформа бюджетного процесса на субфедеральном уровне: узкие места и проблемы

 

На региональном уровне реформирование бюджетного процесса в настоящее  время находится на более низкой, по сравнению с федеральным уровнем, ступени, однако постепенно активизируется. Как показывают исследования, уже в 25 субъектах РФ урегулированы процедуры составления главными распорядителями бюджетных средств докладов о результатах и основных направлениях деятельности. Число регионов, в которых утверждены порядки составления бюджетных (ведомственных) целевых программ, приближается к 20. Более чем в 30 субъектах РФ установлены базовые процедуры осуществления среднесрочного финансового планирования. Основы регулирования вопросов составления реестров расходных обязательств заложены уже более чем в 70 регионах. Многими из них реестры расходных обязательств были составлены и представлены в Минфин России в мае текущего года.

Однако практика применения утвержденных на региональном уровне процедур пока неоднозначна. Возникают и ранее характерные для федерального уровня сложности с формулировками целей, задач и показателей деятельности органов государственной власти регионального уровня, методологические вопросы по технологии составления реестров расходных обязательств и перспективного финансового плана. К сожалению, отмечается и общая несистемность во внедрении в регионах инструментов БОР и выстраивании взаимосвязи между этими инструментами. Перенесение федерального опыта на региональный уровень без необходимой адаптации, что имеет место во многих субъектах РФ, как правило, не дает позитивных результатов в короткие сроки. Работа по реформированию бюджетного процесса зачастую не связывается с системой стратегического планирования развития соответствующих территорий и не влияет на развитие приоритетных отраслей, не скоординирована с параллельно проводимыми административной реформой и реструктуризацией бюджетного сектора, что представляется неверным.

Помимо этого, даже на региональном уровне, не говоря уже о муниципальном, остро стоит проблема нехватки кадров, в первую очередь высококвалифицированных, для реализации как обычных процедур бюджетного планирования, так и новых, ориентированных на результат, мер.

Как правило, раннее начало реформ несет  в себе риски выбора неверного курса, недостаточно удачного правового регулирования спорных вопросов, риски принятия решений, от которых впоследствии придется отказаться. Однако у подобного варианта имеются и преимущества: регион получает время для спокойной, взвешенной работы (например, в пилотном режиме). И положительные результаты при раннем начале реформ, вероятнее всего, проявятся раньше. Кроме того, чем раньше начаты соответствующие работы, тем больше возможностей появляется у региональных властей для того, чтобы склонить федеральные органы власти к своей, проверенной практикой, точке зрения.

Позднее начало реформ таит в себе риски иного толка. В первую очередь  это политические риски, ставшие  особенно актуальными в связи  с переходом к новой системе  выборов губернаторов. Откладывание работ по реформированию бюджетного процесса, когда курс на увязывание финансирования с результатом уже объявлен на самом высоком уровне, представляется политически недальновидным шагом. При этом в силу существенных отличий новой системы планирования бюджетных расходов от ныне применяемой в переходный период в регионе, начавшем реформы с опозданием, неизбежно будет затягиваться (причем счет пойдет не на месяцы, а на финансовые годы и даже на бюджетные циклы). ¹⁰

Безусловно, сама по себе модель БОР, призванная повысить обоснованность распределения бюджетных расходов и их эффективность, усилить целевую ориентацию деятельности отдельных органов государственной власти (местного самоуправления) и системы государственной власти и местного самоуправления в целом, имеет ряд неоспоримых достоинств и уже по этим причинам представляет практический интерес для субфедерального уровня. На региональном уровне при меньших, чем на федеральном уровне, масштабах работ положительный результат применения новых принципов и методов БОР может быть получен существенно быстрее. При этом для высокодотационных регионов такая модель представляется не менее, а возможно, и более актуальной, чем для субъектов РФ, формирующих доходы преимущественно за счет налоговых и неналоговых доходов, а не дотаций из федерального бюджета. Новые принципы бюджетного планирования заставляют задуматься о том, зачем, с какой целью осуществляются те или иные расходы, поставить вопросы о перспективном развитии региона, переориентировать систему принятия решений с удовлетворения текущих потребностей на перспективное развитие.

Таким образом, на данном этапе развития реализация на субфедеральном уровне реформы бюджетного процесса во взаимосвязи  с административной реформой, реформой государственной (муниципальной) службы, а также мерами по реструктуризации бюджетного сектора вполне обоснованно может рассматриваться как одно из приоритетных направлений работ.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

Необходимость реформирования бюджетной  системы в современных условиях определяется объективными требованиями экономической действительности. Развитие общества, многие годы жившего в условиях жесткой централизации, еще довольно длительное время будет определяться развитием бюджетных отношений. Но и при рыночной системе роль бюджетного регулирования не уменьшается: ведь общество не перестает нуждаться в сильной и авторитетной власти, способной осуществлять контроль над теми процессами, в которых рынок оказывается бессилен, а именно бюджет позволяет аккумулировать для этого финансовые ресурсы и осуществлять в конечном итоге их использование.