Федеральные целевые программы как инструмент финансирования бюджетных инвестиций

• использование программно-целевых принципов при планировании и исполнении бюджета.

Бюджетное финансирование инвестиционных проектов реализуется через размещение бюджетных средств в следующих формах:

• централизованное финансирование целевых инвестиционных программ;

• финансовая поддержка  инвестиционных проектов на условиях размещения выделенных бюджетных средств  на конкурсной основе⁴.

С точки зрения финансового источника, государственные инвестиции осуществляются за счет средств бюджетов, бюджетных и внебюджетных фондов, создаваемых государством, а также собственных средств государственных предприятий и учреждений. При этом основным источником являются средства бюджета как главного централизованного фонда государства. Порядок финансирования государственных инвестиций, осуществляемых в форме капитальных вложений, регламентируется Бюджетным кодексом РФ.

Основным инструментом  реализации бюджетных инвестиций стал Инвестиционный фонд Российской Федерации, созданный в январе 2006 г. В соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации  представляет собой часть средств федерального бюджета, которая подлежит использованию в целях реализации инвестиционных проектов на принципах государственно-частного партнерства⁵.

Во исполнение норм БК РФ постановлением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2008 г. № 134 утверждены Правила формирования и использования бюджетных ассигнований Фонда, закрепляющие базовые положения о требованиях к проектам, порядке их отбора, принятии Правительством Российской Федерации решений об утверждении паспортов проектов, требования к инвестиционным соглашениям, определяющим взаимные обязательства и ответственность участников проектов.

Главная цель использования  средств Фонда – поддержка  приоритетных для государства и  регионов конкретных инвестиционных проектов путем создания транспортной, инженерной или энергетической инфраструктуры государственного или муниципального значения, без которой эти проекты не могут быть реализованы.

Инвестиционные  проекты, получающие государственную  поддержку за счет бюджетных ассигнований Фонда, должны отвечать приоритетам социально-экономического развития Российской Федерации или отдельных субъектов Российской Федерации, определенных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и другими документами стратегического планирования.

Отбор инвестиционных проектов осуществляется исходя из показателей  финансовой, бюджетной, экономической  и социальной эффективности проектов, что позволяет оценивать вклад  проектов в улучшение важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации - рост внутреннего валового (регионального) продукта, дополнительные доходы в бюджетную систему Российской Федерации, повышение уровня занятости населения в трудоспособном возрасте, повышение доступности и качества услуг населению.  Проекты Фонда отбираются в рамках публичной процедуры, предусматривающей их рассмотрение на Инвестиционной комиссии по проведению отбора проектов, претендующих на получение бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации, с последующим отбором на Правительственной комиссии по инвестиционным проектам, имеющим общегосударственное, региональное и межрегиональное значение, и утверждением паспортов проектов распоряжениями Правительства Российской Федерации.

Постановлением  Правительства Российской Федерации  от 1 марта 2008 г. № 134 на Минрегион России также возложены полномочия по контролю и мониторингу хода реализации проектов Фонда.  В целях реализации этой функции постановлением Правительства Российской Федерации от 17 мая 2010 г. № 351 утверждено Положение о порядке осуществления контроля и мониторинга хода реализации проектов, получивших бюджетные ассигнования Фонда, позволившее наладить эффективную систему контроля и мониторинга проектов (включая проведение выездных проверок проектов), унифицировать отчетность, представляемую участниками проектов,  направлять по итогам анализа отчетов и иных мероприятий по контролю объективную и полную информацию о реализации проектов Фонда в Правительство Российской Федерации на ежеквартальной основе.

В рамках деятельности Фонда осуществляется тесное взаимодействие с институтом развития – государственной корпорацией «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (далее   Внешэкономбанк). В соответствии с пунктами 23-25 Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Фонда Внешэкономбанк осуществляет функции финансового консультанта Правительства Российской Федерации, в рамках которых готовит заключения  о достаточной обоснованности прогнозов в бизнес-плане проектов (включая план маркетинга) и о соответствии проектов, претендующих на получение бюджетных ассигнований Фонда, критериям финансовой, бюджетной и экономической эффективности.

Новым механизмом финансовой поддержки региональных инициатив по привлечению инвестиций должны стать региональные инвестиционные фонды с участием средств федерального бюджета.

Федеральные целевые  программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (далее - целевые программы), представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации⁶

Заметной тенденцией в расходах федерального бюджета является перенос акцента на инвестиции в человеческий капитал. Реализация данного приоритета в федеральном бюджете связана с увеличением объемов финансирования расходов в ключевых социальных сферах (в сфере образования, здравоохранения и социального облуживания населения) и с повышением адресности предоставления социальной помощи, что является давно назревшим и абсолютно верным стратегическим решением бюджетной политики⁷

 

1.3. Порядок финансирования бюджетных  инвестиций посредством федеральных  целевых программ

 

Целевые программы  являются одним из важнейших средств  реализации структурной политики государства, активного воздействия на его  социально-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти.

В работе с целевыми программами выделяют следующие  этапы:

–   отбор проблем для программной разработки;

–   принятие решения о разработке целевой программы и ее формирование;

–   экспертиза и оценка целевой программы;

–   утверждение целевой программы;

–   управление реализацией целевой программы;

–   контроль за ходом ее выполнения.

Подготовка и разработка проектов целевой программы и концепции решения программной проблемы осуществляются по решению Правительства РФ.

Утвержденные  целевые программы реализуются  за счет:

• средств Федерального бюджета;
• привлекаемых для выполнения этих программ внебюджетных источников;
• средств бюджетов субъектов РФ.

К внебюджетным источникам, привлекаемым для финансирования целевых программ относятся:

• взносы участников реализации программ;
• целевые отчисления от прибыли предприятий, заинтересованных в осуществлении программ;
• кредиты банков;
• средства фондов и общественных организаций;
• средства зарубежных инвесторов.

Для целевого финансирования программ из федерального бюджета Министерство экономического развития и торговли РФ (МЭРТ) совместно с Министерством  финансов РФ (МФ) с привлечением государственных заказчиков, в сроки, устанавливаемые для формирования федерального бюджета на очередной финансовый год, направляют в Правительство РФ предложения по перечню федеральных целевых программ, принимаемых к финансированию, и объемах их финансирования. С этой целью государственные заказчики целевых программ уточняют объемы необходимых средств для финансированию программ в очередном году и предоставляют проекты бюджетных заявок с их обоснованиями.

Схема прохождения  бюджетных заявок на финансирование федеральных целевых программ приведена на рисунке 1

 

Рис.1.1 Прохождение бюджетных заявок на финансирование ФЦП

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Реализация  целевых программ осуществляется на основе государственных контрактов. Государственный контракт определяет права и обязанности государственного заказчика и исполнителя, регулирует их отношения при выполнении государственного контракта, в том числе предусматривает контроль со стороны государственного заказчика за ходом выполнения работ.

Целевая программа  может включать в себя несколько  подпрограмм, направленных на решение  конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.

Целевая программа  состоит из следующих разделов:

• характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа;
• основные цели и задачи целевой программы с указанием сроков и этапов ее реализации, а также целевых индикаторов и показателей;
• перечень программных мероприятий;
• обоснование ресурсного обеспечения целевой программы;
• механизм реализации целевой программы, включающий в себя механизм управления программой и механизм взаимодействия государственных заказчиков;
• оценка социально-экономической и экологической эффективности целевой программы.

Целевая программа  также содержит паспорт федеральной (межгосударственной) целевой программы.

К содержанию разделов целевой программы предъявляются  следующие требования.

Первый раздел целевой программы должен содержать  развернутую постановку проблемы, включая  анализ причин ее возникновения, обоснование  ее связи с национальными приоритетами социально-экономического развития, целесообразности программного решения проблемы на федеральном уровне. Раздел также должен содержать обоснование необходимости решения проблемы программно-целевым методом и анализ различных вариантов этого решения, а также описание основных рисков, связанных с программно-целевым методом решения проблемы.

Второй раздел целевой программы должен содержать  развернутые формулировки целей  и задач программы с указанием  целевых индикаторов и показателей.

Третий раздел целевой программы должен содержать  перечень мероприятий, которые предлагается реализовать для решения задач целевой программы и достижения поставленных целей, а также информацию о необходимых для реализации каждого мероприятия ресурсах (с указанием статей расходов и источников финансирования) и сроках. Программные мероприятия должны быть увязаны по срокам и ресурсам и обеспечивать решение задач целевой программы.

В четвертом  разделе целевой программы должно содержаться обоснование ресурсного обеспечения, необходимого для реализации программы, а также сроков и источников финансирования.

Основные требования к пятому разделу целевой программы изложены в разделе VII Постановления Правительства РФ от 25.12.2004 N 842 "О внесении изменений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует российская федерация".

Шестой раздел целевой  программы должен содержать описание социальных, экономических и экологических  последствий, которые могут возникнуть при реализации программы, общую  оценку вклада целевой программы  в экономическое развитие, а также оценку эффективности расходования бюджетных средств.

По нашему мнению, такой порядок финансирования является не совсем оптимален. Рекомендации по оптимизации представлены в Главе 3.

 

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ФИНАНСИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ ЗА ПЕРИОД 2009-2011 Г.Г.

2.1. Анализ финансирования бюджетных инвестиций  
за период 2009-2011 г.г.

Источниками финансирования ФЦП являются федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации  и внебюджетные источники.

Анализ структуры финансирования ФЦП по источникам финансирования за 2009, 2010 и 2011 годы представлен в таблице 2.1  следующей диаграмме.

Табл.2.1

Структура финансирования ФЦП по источникам финансирования

	2009	2010	2011
Федеральный бюджет	45,9	47,2	48,4
Бюджеты субъектов РФ	19,9	7,6	7,4
Внебюджетные  фонды	32,2	45,2	44,2