Федеральные целевые программы как инструмент финансирования бюджетных инвестиций

В 2011 году произошли  некоторые структурные изменения  расходов на ФЦП по направлениям использования. По сравнению с 2010 годом доля расходов по направлению «Транспортная инфраструктура»  в общих расходах ФЦП увеличилась  с 30,9 % до 36,1 %, по направлению «Социальная инфраструктура» – с 8,3 % до 14  %, по направлению «Село» – с 2,5 % до 7,2 %, по направлению «Дальний Восток» – с 12,8 % до 17, 4 %. При этом доля расходов по направлению «Развитие высоких технологий» сократилась с 21,5 % до 14 %, по направлению «Жилье» – с 8,9 % до 4,8 %, по направлению «Безопасность» – с 9 % до 7,6 %.

Анализ расходов средств инвестиционного фонда  РФ. В ходе исполнения федерального бюджета Минрегионом России средства инвестиционного фонда в сумме 55 299,8 млн. рублей направлены на реализацию  13 общегосударственных  инвестиционных проектов четырем главным распорядителям средств федерального бюджета (координаторам проектов), в том числе: Росжелдору – 32 667,6 млн. рублей (6 инвестиционных проектов); Минтрансу России – 17 985,7 млн. рублей (4 инвестиционных проекта); Минэнерго России – 4 641,7 млн. рублей  (2 инвестиционных проекта); Росавтодору – 4,6 млн. рублей (1 инвестиционный проект). Минрегионом России за счет средств Инвестиционного фонда были профинансированы 18 региональных инвестиционных проектов на сумму 12 070,4 млн. рублей.

 

 

2.3. Проблемы финансирования федеральных целевых программ

 

Одной из основных проблем финансирования федеральных  целевых программ является недофинансирование (См. Табл 2.2). На рисунке 2.5 приведена динамика недофинансирования ФЦП. Как мы видим она имеет устойчивую динамику к снижению (в 2009 году мы видели самый большой процент недофинансирования, что являлось следствием кризисных явлений в РФ – Федеральный бюджет РФ был дефицитным), однако недофинансирование по-прежнему остается серьезной проблемой. О чем свидетельствует проведенный в предыдущей части анализ.

Но нашему мнению, значительное направление средств  в Резервный фонд при большом  объеме государственных заимствований  может служить одной из проблем недофинансирования. Кроме того, на результат исполнения расходной части бюджетных обязательств влияет экономическое положение Российской Федерации.

Рис 2.5 Процент недофинансирования ФЦП

 

При этом анализ финансирования показывает, что по отдельным ФЦП имело место финансирование сверх объемов, предусмотренных паспортами.

Так, в 2011 году финансирование ФЦП  «Развитие транспортной системы  России (2010 – 2015 годы)» в целом  составило 640,3 млрд. рублей, или 114,3 % к  паспорту, в том числе за счет средств федерального бюджета – 90,9 %, за счет средств субъектов Российской Федерации – 97,2 %, за счет внебюджетных источников – 138,5 %. При этом финансирование подпрограммы «Железнодорожный транспорт» в целом составило 151,5 % к паспорту, в том числе за счет средств федерального бюджета – 100 %, за счет внебюджетных источников – 153,1 %. Аналогично финансирование подпрограммы «Внутренний водный транспорт» в целом составило 116,5 % к паспорту, в том числе за счет средств федерального бюджета –  99 %, за счет внебюджетных источников – 211,5 %. .

Финансирование  ФЦП  «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007 – 2012 годы)» в целом составило 24,3 млрд. рублей, или 115,2 % к паспорту, в том числе за счет средств  федерального бюджета – 85,7 %, за счет средств субъектов Российской Федерации – 157,9 %, за счет внебюджетных источников – 0,3 %.  При этом финансирование подпрограммы «Сахарный диабет» в целом составило 202,2 %  к паспорту, в том числе за счет средств федерального бюджета – 251,5 %, за счет внебюджетных источников – 6 %. Аналогично финансирование подпрограммы «Онкология» в целом составило 229,4 % к паспорту, в том числе за счет средств федерального бюджета – 98,4 %, за счет внебюджетных источников – 455,6 %. Финансирование ФЦП «Социальное развитие села до 2013 года» в целом составило 34,1 млрд. рублей, или 128,8 % к паспорту, в том числе за счет средств федерального бюджета – 100 %, за счет средств субъектов Российской Федерации – 121,2 %, за счет внебюджетных источников – 169,8 %. Аналогичная ситуация с финансированием ФЦП за счет всех источников складывалась и в предыдущие годы.

Кроме того реализация ФЦП, строительство и реконструкция  объектов капитального строительства, включаемых в ФАИП,  осуществлялась недостаточно эффективно в связи с длительностью размещения заказов и заключения контрактов, затягиванием сроков разработки проектной документации и оформления регистрационных документов, недостаточным уровнем взаимодействия с федеральными, региональными органами исполнительной власти и организациями и предприятиями, несвоевременной подготовкой соответствующих нормативных правовых актов, недостижением установленных значений целевых индикаторов и показателей, неритмичностью финансирования. Государственными заказчиками ФЦП и объектов ФАИП не обеспечено выполнение в полном объеме программных мероприятий и ввод в действие строек и объектов, а также привлечение средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.

Еще одним недостатком  реализации ФЦП являются, то что мероприятия (предусмотренные некоторыми ФЦП) выполнены не в полном объеме, запланированные цели, задачи и результаты не достигнуты. Так, в соответствии с паспортом на реализацию мероприятий ФЦП «Социальная поддержка инвалидов на 2006 – 2010 годы» за весь период ее действия предусмотрено финансирование за счет средств федерального бюджета – в сумме 2 973,3 млн. рублей, фактическое финансирование программы 2 584,1 млн. рублей, или 86,9 %. Неисполненные назначения по средствам федерального бюджета составили за весь период деятельности программы 389,2 млн. рублей, или 13,1 %.

По итогам реализации ФЦП строительство зданий главных  бюро медико-социальной экспертизы по Рязанской, Ярославской и Смоленской областям осталось незавершенным (ввод в эксплуатацию был запланирован в 2010 году).  Для завершения строительства указанных объектов и ввода их в эксплуатацию на 1 января 2011 года необходимо 90,8 млн. рублей.  Не закончено строительство протезно-ортопедического восстановительного центра на базе ФГУ «Федеральное бюро медико-социальной экспертизы» (г. Москва), которое будет завершено в 2012 году в рамках реализации государственной программы Российской Федерации «Доступная среда» на 2011 - 2015 годы.

Исходя из сказанного выше, по нашему мнению, основными недостатками являются:

• недофинансирование большей части ФЦП;
• неисполнение назначения по выделенным средствам ФЦП;
• неисполнение по срокам задач ФЦП.

 

ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ ИНВЕСТИЦИЙ ПОСРЕДСТВОМ ФЦП

 

3.1. Пути повышения эффективности системы финансирования бюджетных инвестиций посредством ФЦП

 

Опыт экономически развитых стран, в которых отдельные  социальные и экономические проблемы решаются посредством государственных  программ, свидетельствует о перспективности  программно-целевого метода и его преимуществах по сравнению со сметным финансированием при решении ряда долгосрочных социально-экономических задач. Этот метод позволяет также решать задачи, которые могут быть неподъемны или мало привлекательны для бизнеса.

Методической  основой решения поставленных задач в соответствии с принципами бюджетной политики могут служить федеральные целевые программы, которые позволяют обеспечить достижение намеченных целей в конкретные сроки на основе оптимизации ресурсов, необходимых для их осуществления, в том числе средств федерального бюджета.

Предложения, связанные  с совершенствованием работы с федеральными целевыми программами, не могут быть выработаны в отрыве от осуществления  разработки и реализации административной реформы.

Более широкое использование федеральных целевых программ в реализации экономической политики отвечает, по меньшей мере, шести из семи описанных в Главе 1 принципов.

В процессе административной реформы и реформирования государственного управления необходимо уже на этапе уточнения и разграничения функций органов управления определять те функции, которые целесообразно реализовывать программными методами.

Расширение  практики применения программно-целевых  методов безусловно потребует пересмотра и корректировки самих федеральных целевых программ как инструмента государственной политики. Вероятно, потребуется расширить типологию целевых программ. В частности, целесообразно разделить программы, реализуемые исключительно или преимущественно за счет средств федерального бюджета, программы предполагающие привлечение значительной доли финансирования из региональных, муниципальных бюджетов и частных источников, программы, реализуемые преимущественно за счет привлекаемых средств. Такое деление определяется различными схемами и сложностью администрирования таких программ, различными критериями бюджетной и экономической эффективности.

Разработка  четких, целевых критериев для  каждой программы является необходимым  условием эффективного управления и  контроля за ее реализацией. Это сложная  методологическая задача, поскольку каждая программа имеет свои конкретные цели и соответствующие целевые показатели. Именно разработка этих показателей должна быть для государственных заказчиков основным направлением работы при формировании всей совокупности своих расходов. Невозможность финансирования того или иного направления своей деятельности посредством реализации федеральных целевых программ и, как следствие, необходимость организации сметного финансирования должна быть доказана главным распорядителем бюджетных средств.

Перспективный перечень федеральных целевых программ будет формироваться но итогам реализации административной реформы с учетом:

• новой структуры федеральных органов исполнительной власти и, следовательно, новых государственных заказчиков федеральных целевых программ;
• отражения основных задач, стоящих перед ведомствами, переформулированных в наборы целей и отраженных в положениях о министерствах и ведомствах;
• осуществления перевода основной части расходов министерств и ведомств, предусмотренных для решения поставленных перед ними задач, в целевые расходы с возможностью оценки достижения целей и необходимых для этого затрат.

Также должны быть максимально использованы такие  преимущества федеральных целевых  программ и целевых расходов, как  возможность гласно, прозрачно, на длительную перспективу привлекать для выполнения поставленных на федеральном уровне целей средства помимо федерального бюджета.

По нашему мнению, необходимо улучшить подотчетность главных распорядителей и получателей средств федерального бюджета в первую очередь благодаря контрактированию выполнения отдельных функций.

 

Таким образом, для обеспечения реализации поставленных задач предлагается упорядочить  и систематизировать расходную  часть федерального бюджета с  целью увеличения доли целевых расходов министерств (ведомств). Это позволит повысить эффективность использования выделяемых средств федерального бюджета, в том числе государственных капитальных вложений. Повышение эффективности расходов приведет к экономии бюджетных средств, а следовательно, и к расширению спектра решаемых государством проблем, либо к возможности дальнейшего снижения налоговой нагрузки на экономику.

По нашему мнению, такой подход будет способствовать переходу в деятельности федеральных министерств (ведомств) - государственных заказчиков федеральных целевых программ от функционального к целевому управлению во взаимосвязи с персональной ответственностью руководителей этих органов исполнительной власти за результаты реализации программ и рационализацию затрат.

 

 

 

 3.2 . Пути повышение эффективности реализации федеральных целевых программ

 

 

 Группа Всемирного банка (The World Bank Group) разработала рекомендации в части повышения эффективности и целевой направленности государственных расходов. На наш взгляд предложения этой организации, основанные на опыте экономически развитых стран, являются актуальными для России.

Рекомендации  Группы Всемирного банка по определению  приоритетности и лучшему структурированию государственных капитальных расходов, повышению адресности, прозрачности и подотчетности реализации Федеральной адресной инвестиционной программы, улучшению отбора и реализации инвестиционных проектов, контроля за ходом их осуществления, внесения соответствующих изменений в бюджетную классификацию капитальных расходов федерального бюджета, исключению финансирования одних и тех же объектов в разных разделах федерального бюджета, в основном реализуются (Таблица 3.1).

Табл. 3.1

Рекомендации  Группы Всемирного банка части повышения  эффективности и целевой направленности государственных расходов

 

Рекомендации	Реализация  рекомендаций Группы Всемирного банка
Структурировать приоритеты государственных капитальных  расходов	Приоритетные  направления государственного инвестирования утверждены ФЗ «О Федеральном Бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов»
Повысить адресность, прозрачность и подотчетность государственных  инвестиционных программ	Подготовлены  положения, определяющие функции, полномочия и ответственность государственного заказчика.
Улучшить отбор и реализацию инвестиционных проектов, а также надзор за их реализацией	Внедрен порядок, при котором решение о включении  строек в Перечень строек и объектов для федеральных государственных  нужд, ежегодно принимается для каждого  государственного заказчика раздельно.  Объемы средств для финансирования строек и объектов ФАИП отражены в распределении ассигнований но разделам и подразделам, целевым статьям и видам расходов ведомственной и функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, а также по федеральным целевым программам.
Усилить внутреннюю координацию финансирования инвестиционных проектов на федеральном уровне	ФЗ «О Федеральном  Бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» предусматривается, что финансирование стройки или объекта за счет нескольких разделов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации не допускается.
Совершенствовать  процедуру конкурсных закупок для  государственных нужд	Принят ФЗ “О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд”, который позволяет установить единую систему закупок для государственных нужд.
Уточнить бюджетную  классификацию с целью улучшения  отчетности о произведенных расходах	Минфином РФ издаются приказы о внесений изменений в порядок применения бюджетной классификации
Сделать более  прозрачными процедуры оценки достижения поставленных целей	Утверждено  Положение о порядке проведения ежегодных экспертных проверок хода реализации федеральных целевых  программ, а также инвестиционных проектов, которое утверждено приказом Минфином РФ.