Региональная политика России: концепции, проблемы, решения

руются для выполнения нескольких взаимосвязанных функций,  среди 

который следующие: 

     1) Закрепление  определенного порядка движения  бюджетно-нало- 

говых потоков, по уровням территориальной организации государства 

(направление этих  потоков,  пропорции их разделения, целевое наз- 

начение  и т.д.) и адекватных процедур регулирования возникающих 

по этому поводу отношений. 

     2) Аккумулирование  и использование в общерегиональных целях: 

средств, образованных  на самой территории и поступающих  в регио- 

нальные бюджетно-налоговые системы полностью и одноканально  (та- 

ково большинство местных налогов, штрафов и иных финансовых санк- 

ций), аналогично образованных средств,  поступающих в эти системы 

частично, в  соответствии  с  принятым  порядком их распределения 

между бюджетно-налоговыми  системами  разного  уровня   (например 

"нефтяные деньги").  Часть средств,  аккумулируемых  в вышестоящей 

бюджетно-налоговой  системе,  перераспределяется по тем  или  иным 

соображениям в  пользу нежестоящих региональных систем (дотации и 

субвенции, а также  часть "местных средств",  по разрешению вышес- 

тоящих систем им не перечисленная). 

     3) Выполнение  региональными  органами  власти  и  управления 

своих представительных  и исполнительных полномочий с соблюдением 

требований формальной финансовой независимости их политики от вы- 

шестоящих уровней. 

     4) Сомообеспечение внутрирегиональных  социальных  программ, 

т.е. бюджетное  удовлетворение части потребностей населения в  оп- 

ределенных жизненных благах и реализации его национально-этничес- 

ких интересов.  Несмотря на все большую самодостаточность населе- 

ния и коммерциализацию социальной сферы, доля стоимости соответс- 

твующих услуг,  финансируемых через каналы региональных бюджет- 

но-налоговых систем, достигает четверти к сумме доходов населения 

России (за вычетом  налогов). 

     5. Формирование  инфраструктурного каркаса территории (отрас- 

ли "местного  хозяйства",  местные дороги и транспорт и  т.п.) как 

важнейшего исходного  условия формирования и поддержания  внутрире- 

гиональных связей. 

     6. Регулирование  состояния и использования   природно-ресурс- 

ного и экологического потенциала (земля, недра, леса, воды, флора 

и фауна,  воздушный  бассейн) как естественного базиса существова- 

ния и развития территории. 

     7. Стимулирование  определенных ценностных региональных  ори- 

ентиров населения,  создание  условий для его деловой активности, 

для структурных  преобразований,  для инвестиционной привлекатель- 

ности и т.д.  Это вопрос не только потенций территориального раз- 

вития, но и будущего бюджетно-налогового благополучия. 

     Региональные  бюджетно-налоговые  системы   во  всех странах - 

традиционный объект всеобщего недовольства  и  критики.  Основное 

требование к  бюджетно-налоговой системе - требование целевой ре- 

гиональной ориентации рассматриваемых систем,  без которой они 

превращаются в  нижний  уровень тоталитарно-государственного бюд- 

жетно-налогового хозяйства. 

     Одно  из  существенных  направлений   развертывания российских 

реформ, запущенных с 1993 года, децентрализация в сфере  внутриго- 

сударственных финансовых отношений. началось формирование некоего 

основанного на качественно  новых принципах бюджетного союза  Феде- 

рации (ее  субъектов  и  административно-территориальных  единиц). 

Речь идет прежде всего о том,  что  бюджетно-налоговые  отношения 

"центра" и регионов  все в большей мере стали  определяться законом 

и дополнительного  регулироваться в режиме диалога. Ощутимо  усили- 

вается ответственность региональных  органов власти и управления 

за направления  расходования финансовых средств (особенно в  соци- 

альной сфере), гарантируются новые бюджетные права этих органов и 

появляются новые  источники поступлений в региональные бюджеты. 

     В месте   с  тем программа преобразования  налогово-финансовых 

отношений по ряду ключевых позиций явно не доработана;  некоторые 

ее положения  противоречат друг другу,  многие остаются остродис- 

куссионными. Необходимо тщательно следить за тем,  чтобы избирае- 

мые способы решения сегодняшних задач (в т.ч.  антиинфляционных и 

связанных с сокращением  бюджетного гипердефицита) так или иначе 

формирующие контуры  становящихся  бюджетно-налоговых  систем,  не 

блокировали бы реализацию целей долговременных целей региональной 

политики. 

     Аналогичные  соображения можно высказать  и по  поводу  норма- 

тивно-правовой базы новых налогово-бюджетных отношений.  Эта база 

только складывается и пока очень далека от соответствия принципи- 

альным требованиям целостности, полноты и непротиворечивости; она 

непрерывно пересматривается и корректируется,  так  что  наиболее 

желательное ее  качество - стабильность - пока остается недоступ- 

ным. 

     "Остов"  нормативно-правовой  базы  образуют  Конституция Рос- 

сийской Федерации, а также законы "Об основах бюджетного устройс- 

тва и бюджетного  процесса в Российской Федерации",  "Об основах 

налоговой системы  в Российской Федерации",  "Об основах бюджетных 

прав и  прав  по формированию и использованию  внебюджетных фондов 

представительных  и исполнительных органов государственной  власти 

республик, в  составе  Российской Федерации,  автономной области, 

автономных округов,  краев,  областей, городов Москвы и Санкт-Пе- 

тербурга, органов местного самоуправления". Многочисленные право- 

вые нормы, регулирующие бюджетно-налоговые отношения в  региональ- 

ном разрезе содержатся и в российских законах "О краевом, област- 

ном Совете народных депутатов и  краевой,  областной  администра- 

ции", "О местном самоуправлении в Российской Федерации". 

     Особое  место в механизме правового  регулирования взаимодейс- 

твия бюджетно-налоговых систем  на  федеральном и субфедеральном 

уровнях занимает Закон  Российской Федерации "О субвенциях респуб- 

ликам в составе  Российской Федерации, краям, областям, автономной 

области, автономным округам,  городам Москве и Санкт-Петербуруг", 

в котором  установлены  правовые основы оказания централизованной 

финансовой помощи регионам - субъектам Федерации. Важнейшие  коли- 

чественные пропорции в бюджетно-налоговых взаимоотношениях "цент- 

ра" и регионов России определяют ежегодно принимаемые законы Рос- 

сийской Федерации о бюджете на очередной финансовый год. 
 

     Проблема  взаимоотношения  разноуровневых  бюджетно-налоговых 

систем имеет в  условиях российской экономики два  аспекта. С одной 

стороны рассматриваются  взаимоотношения между федеральным  бюдже- 

том и бюджетами  субъектов Федерации. С другой стороны, - финансо- 

вые отношения между  органами государственного управления  Федера- 

ции и структурами местного самоуправления. 

     В общем  случае организация в России  финансовых взаимоотноше- 

ний между бюджетно-налоговыми системами различных уровней требует 

решения трех взаимосвязанных  вопросов. 

     1 - по  каким принципам должна быть  распределена между разно- 

уровневыми органами  власти и управления ответственность  за  осу- 

ществлением соответствующих расходов. 

     2 - как  необходимо распределить источники  доходов для покры- 

тия указанных расходов? 

     3 - связан  с тем, что расходные статьи  бюджетов и финансовые 

поступления обычно не совпадают по объему. 

     Одна  из главных причин поддержания  и усугубления остроты си- 

туации на протяжении последних 2-х лет - отсутствие единства вза- 

имоотношений бюджетов разных уровней, нарастание процесса индиви- 

дуализации бюджетно-налоговых отношений между Федерацией и субъ- 

ектами. Проблема в отсутствии ясных,  обоснованных и общепризнан- 

ных критериев и процедур,  применяемых в рамках общей политики 

внутригосударственной передачи средств. Это обстоятельство порож- 

дало у регионов постоянное ощущение несправедливости,  заставляло 

подозревать федеральные  органы в проведении протекционистской  по- 

литики в отношении тех или иных регионов,  вызывало обострение 

межнациональных противоречий и сепаратистских настроений. Необос- 

нованный дисбаланс в отношениях российского правительства с реги- 

онами, касающихся налоговых  отчислений  в  федеральный  бюджет  и 

предоставления из  него дотаций территориям,  спровоцировал  тезис 

"о неравноправности  субъектов Федерации".  Появились  даже различ- 

ные их классификации,  базируемые на сравнении регионов по уровню 

бюджетной обеспеченности, объемам платежей в федеральный  бюджет и 

дотациям из  него.  Один  из  достаточно  красноречивых  вариантов 

группировки регионов по этим параметрам приведен в таблице. 
 

       Обеспеченность территориальных  бюджетов в 1992 году 

-------------------------------------------T---------T---------T--------¬ 

¦                                          ¦ "Новые" ¦ "Старые"¦ Края,  ¦ 

¦                                          ¦автономии¦автономии¦ области¦ 

+------------------------------------------+---------+---------+--------+ 

¦1. Бюджетная обеспеченность по доходам,%  ¦ 186-203 ¦ 132-138 ¦ 90-91  ¦