Государственно-частное партнерство

В последние годы, области  применения различных форм партнерства  государства и частного бизнеса стремительно расширяются, бурно развиваются сами формы партнерств и их модификации. Так, если концессионные соглашения первоначально стандартно применялись при сооружении автострад, автостоянок, обеспечении централизованным теплоснабжением, то в настоящее время они получили распространение в таких сферах, как национальная оборона, образование, кабельное телевидение, некоторые виды городского общественного транспорта и др. В ряде стран частный бизнес проектирует, строит, а затем управляет больницами, школами и другими общественными объектами.

Заметим, что наиболее распространенной за рубежом формой государственно-частного партнерства при осуществлении крупных, капиталоемких проектов являются концессии. Кроме того, само использование механизма государственно-частного партнерства в различных странах, как правило, начинается с концессионных проектов в авто дорожной отрасли (платные дороги, мосты, туннели). Далее в процессе своего развития механизм государственно-частного партнерства распространяется и на другие сферы, такие как социальная и жилищно-коммунальная¹⁴.

4. Перспективы  развития государственно-частного  партнерства

Сегодня, при кризисной  ситуации, объем финансовых ресурсов в банковской сфере значительно  ограничен, поэтому государственно-частное  партнерство становится наиболее востребованным для поддержания и развития инфраструктуры (транспортной, энергетической, социальной). В условиях кризиса это наиболее эффективный и едва ли не единственный путь реализации масштабных проектов.

В 2001 году Европейский банк реконструкции и развития принял Стратегию финансирования концессионных соглашений, описывающую подход к отбору и одобрению концессионных проектов. Основные требования, сформулированные в данной стратегии, включают в себя конкурсный отбор, справедливость контрактов, а также эффективное и сбалансированное распределение рисков между государственным и частным сектором¹⁵.

Опыт последних  десятилетий свидетельствует о  том, что при правильно сформированной структуре использование механизмов государственно-частного партнерства чрезвычайно выгодно как для государственного, так и для частного сектора, и в особенности для населения. В частности, для России, огромная территория которой затрудняет процесс предоставления общественных услуг, государственно-частное партнерство может стать решением проблем в области инфраструктуры и улучшения качества предоставляемых обществу услуг.

Нельзя не сказать и  о том, что в современной социально-экономической и политической реальности все большую актуальность приобретают проблемы, решение которых находится на стыке различных функций и субъектов деятельности. Это, в свою очередь, влечет за собой изменения в организации отношений государственного аппарата и бизнес-сообщества. Так, в Великобритании в связи с бурным развитием партнерств появилась новая специальная область экономической деятельности, называемая «государственными гражданскими контрактами и концессиями». В рамках этой деятельности государственные органы выступали в роли своего рода бизнесменов – покупателей услуг частного сектора и разработчиков правил и норм поведения, адекватных условиям рыночного развития подведомственных им учреждений и видов деятельности. Для проработки концептуальных вопросов партнерств правительство и ведомства стали создавать консультационные компании, а также контролирующие организации. На государственном уровне фактически было признано, что существуют сферы, где частный сектор работает лучше всего, а у государства, со своей стороны, есть потребность в заключение соответствующих контрактов с ним.

В странах Европейского Союза  отдельными аспектами государственно-частного партнерства ведают министерства экономики, финансов, отдельные инфраструктурные министерства, министерства регионального развития, обороны, внутренних дел, образования и здравоохранения. В США этими вопросами ведают министерства экономики, финансов, обороны, в Канаде – министерство финансов, в Австралии – министерство провинций.

Специфической проблемой для успешного развития государственно-частного партнерства является эффективное распределение прав, обязанностей и сфер ответственности между частными партнерами и государством. Опыт показывает, что наиболее эффективно задачи партнерств решаются, когда к сфере ответственности государства относятся проблемы общего планирования и административные процедуры, а также определение действий в форс-мажорных обстоятельствах. В свою очередь, в сферу полномочий и ответственности частного сектора включаются вопросы детального планирования, строительства объектов, финансирования и оперативного управления их деятельностью.

На проводившемся  в этом году (июнь 2011 г.) российско-французском форуме «Государственно-частное партнерство в развитии региональной и муниципальной инфраструктуры» посол Франции в России Жан де Глиниасти, в частности, отметил, что «На государственном уровне целесообразно поддерживать межмуниципальные и межрегиональные проекты в области государственно-частного партнерства»¹⁶. Как уже отмечалось выше, работа по взаимодействию муниципальных и региональных властей с частным бизнесом и прежде имела положительный опыт. В настоящее же время и в ближайшем будущем именно на уровне регионов и муниципалитетов должна закладываться основа стабильной экономики. Ведь, как показывает опыт развитых стран, именно на местном уровне чаще всего возникает дилемма – приватизировать объекты коммунальной собственности или же искать другие пути привлечения материальных и финансовых ресурсов частного сектора, в том числе инициировать проекты государственно-частного партнерства. В качестве аргументов против прямой и полной приватизации чаще всего выступают опасения сокращения числа рабочих мест, удорожания коммунальных услуг, замены монополии публичных служб частной монополией и др.

Примечательно, что  активное развитие государственно-частного партнерства происходит на данный момент в Казахстане, государстве, входящем в Таможенный союз, что также должно способствовать дальнейшему развитию и совершенствованию государственно-частного партнерства во всех государствах-участниках Союза.

В частности, в Казахстане разработан проект Концепции развития государственно-частного партнерства на 2010 – 2014 годы. Основной акцент сделан на контрактную модель государственно-частного партнерства, на основании которой планируется реализация проектов государственно-частного партнерства в социальной сфере и ЖКХ. Таким образом, Казахстан планирует расширить сферу применения государственно-частного партнерства, а также его механизмы посредством контрактов указанных в проекте Концепции. Также в настоящее время в рамках рабочей группы по дальнейшему развитию государственно-частного партнерства в Казахстане проводится работа по разработке законопроекта об особенностях финансового обеспечения в проектном финансировании государственно-частного партнерства, в котором будет дано определение государственно-частного партнерства и законодательно закреплены контракты, посредством которых возможно реализация проектов государственно-частного партнерства¹⁷.

Законы о государственно-частном  партнерстве приняты в Молдове, Кыргызстане и Украине, правда, эксперты говорят о значительном несовершенстве этих актов и о необходимости переосмысления ряда содержащихся в них положений¹⁸. Не секрет, что практически все законодательные акты в сфере государственно-частного партнерства, принятые на постсоветском пространстве, как две капли воды похожи друг на друга. Среди общих недостатков в правовом регулировании государственно-частного партнерства, в первую очередь, необходимо отметить:

– отсутствие единых подходов к дефинициям форм взаимодействия государственного и частного секторов, реализуемых на основе партнерства;

– наличие системных ошибок в процессе выстраивания взаимоотношений государства и бизнеса, которые вызывают недоверие у инвесторов и не дают возможности осуществить потенциально выгодные и нужные публичному собственнику проекты;

– отсутствие соответствующих полномочий у ведомств, выступающих в качестве одной из сторон партнерских отношений с частным предпринимательством.

Также представляет интерес опыт Японии, применяющей  для развития своей экономики  модель частной финансовой инициативы (так называемая «теневая концессия»), согласно которой контракты по государственным услугам и работам, финансируемые частным сектором оплачиваются не потребителем, а государством, например, общественное освещение, услуги здравоохранения и образования. Данный вопрос регулируется Законом Японии «О частной финансовой инициативе», принятым в 1999 г. В настоящее время Япония является одним из мировых лидеров по проектам частной финансовой инициативы.

Таким образом, исходя из того, что природные ресурсы  на нашей планете стремительно истощаются, а многие страны вообще практически не имеют таковых, можно с уверенностью утверждать, что государственно-частные партнерства в различных их формах будут активно развиваться как в экономически сильных государствах, так и в странах со слабой экономикой.

Заключение

Конкретные механизмы  государственно-частных партнерств, выработанные многолетним мировым опытом, создают основу для взаимовыгодного и ответственного распределения правомочий сторон партнерства, не ущемляя интересы каждой из них. Однако возможные преимущества не реализуются сами собой после принятия соответствующего нормативного пакета. Необходимы объединение воли государства и общества для достижения реальных позитивных результатов.

Необходимо отметить, что  в России имеется масштабный потенциал для развития многих форм государственно-частного партнерства, однако для его практической реализации необходимо решение ряда принципиальных вопросов. Во-первых, обеим сторонам партнерских отношений следует четко осознать, что эффективное государственно-частное партнерство нельзя рассматривать узко, только как привлечение дополнительных ресурсов в капиталоемкие проекты государственной и муниципальной властей. Нужно учитывать реальные интересы обеих сторон. Эффективное партнерство возможно только при условии полной ясности и предсказуемости стратегии дальнейшего развития страны.

Во-вторых, необходим существенный прогресс в понимании и практической реализации публично-правовых функций  государства. Сегодня конструкция права такова, что публично-правовые функции реализуются либо административно, либо через гражданско-правовые механизмы. Организовать на такой основе распределение правомочий между сторонами партнерства крайне затруднительно. Практика в отношении проектов государственно-частного партнерства показала, что федеральное законодательство не адаптировано под проекты регионального и муниципального уровней, которые и могут сформировать массовый проектный рынок развития инфраструктуры.

В странах с развитой рыночной экономикой накоплен большой опыт успешного поиска ответов на «парадоксы публичных благ», и такой опыт с учетом отечественной специфики можно использовать и в России.

Отдельно следует отметить и необходимость развития государственно-частных  партнерств в рамках СНГ. Так, по словам Анатолия Койка, координатора деятельности Совета руководителей Торгово-промышленных палат государств – участников СНГ, «Важным фактором усиления экономической интеграции и эффективным инструментом привлечения инвестиций для разработок и создания новейших образцов техники и технологий, формирования международных сетей сборочных предприятий, а также предприятий, производящих качественные комплектующие, в рамках СНГ может и должно выступить государственно-частное партнерство. И ведущую роль в этом процессе призвано сыграть национальное законодательство, регулирующее взаимоотношения публичного собственника и частного бизнеса»¹⁹.

Процесс развития и  совершенствования национального  законодательства в сфере государственно-частного партнерства, а также гармонизация такого законодательства на пространстве СНГ позволят не только определить общую Концепцию развития института государственно-частного партнерства в странах Содружества, стратегию поэтапного введения и использования разнообразных моделей государственно-частного партнерства, а также определить четкие ориентиры развития отраслей и сфер, в которых допустимо заключение договоров и соглашений на основе государственно-частного партнерства.

Законодательные меры, имеющие отношение к государственно-частному партнерству, могут быть воплощены в различных формах. Например, в ряде стран приняты специальные законы о государственно-частном партнерстве (Германия, Польша, Румыния, Чехия, Венгрия, Греция, Бразилия, Южная Корея, Япония, Аргентина, Латвия, Молдова, Кыргызстан, Российская Федерация, Украина). В большинстве стран действуют отдельные законодательные акты, закрепляющие основные принципы и инструменты государственно-частного партнерства, и идет работа над подготовкой и принятием подзаконных актов в сфере государственно-частного партнерства (Италия, Великобритания, Бельгия, США, Китай, Болгария, Хорватия, Словакия, Индия, Литва, Азербайджан, Казахстан, Узбекистан). В России и ряде стран с федеративным делением приняты региональные законопроекты (и готовятся специальные законы). Кроме того, имеется ряд государств, в которых вопрос государственно-частного партнерства законодательно не урегулирован – Австрия, Армения, Израиль, Швеция, Сирия, Эстония, Туркменистан.

В России разработан модельный закон «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства», который стал побудительным импульсом для разработки субъектами РФ своих законов. В частности, были приняты Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах», Закон Московской области от 8 июня 2011 г. № 80/2011-оз «Об участии Московской области в государственно-частном партнерстве» и Областной Закон Ленинградской области от 14 октября 2011 г. № 78-оз «Об участии Ленинградской области в государственно-частных партнерствах».

В модельном законе отражены: законодательное определение государственно-частного партнерства; обусловленная сфера применения государственно-частного партнерства; блок финансовых обязательств, которые в рамках бюджетного законодательства могут взять на себя органы государственной и муниципальной власти; основные договоры по проектам государственно-частного партнерства.