Избирательная система РФ: проблемы и перспективы развития

    Второй этап, помимо изменившейся конституционной основы, ознаменовался принятием Федерального закона от 17 мая 1995 г. № 76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»²¹, заменившего соответствующий Закон 1991 г.

В сущности, ко вторым по счету президентским выборам в 1996 г. правила их проведения претерпели изменения по нескольким основным параметрам.

Прежде всего  были отдельно детально сформулированы принципы выборов Президента. Кроме того, была установлена система с двумя турами голосования: 50% + 1 голос для первого тура и относительное большинство во втором. При этом в первом туре требовалась 50-процентная явка избирателей, а во втором туре это уже не было необходимостью. Данные положения составили основной блок, который в последующих нормативных актах корректировался и дополнялся.

Помимо этого, оба новых закона обстоятельно урегулировали статус, формирование и деятельность избирательных комиссий.

Трансформировались  также положения, регулирующие право выдвижения кандидата: изменилась и процедура выдвижения кандидатов.

         Следует отметить, что Закон о выборах 1995 г. был уже значительно объемнее и детальнее своего предшественника.

         Третий этап развития законодательства о президентских выборах соответствовал кампании 2000г. и вновь выразился в полной замене нормативной базы. Причиной такого обновления, видимо, стало накопившееся большое количество корректирующих дополнений в связи с развитием всей системы законодательства. Но при обращении к практике становится понятно, что в коренном изменении законодательства не было необходимости, ведь «конституционный переход власти от Б.Н. Ельцину к В.В. Путину, к сожалению, не сопровождался реальной конкуренцией между кандидатами, поскольку Б.Н. Ельциным был создан и успешно осуществлен новый механизм передачи власти, получивший в СМИ название «Операция преемник»²².

       Принятие на четвертом этапе нового, четвертого, Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»²³, как пишет Г.В. Дегтев, обусловлено тем, что необходимо было, во-первых, реализовать положения нового Федерального закона от 12 июля 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»²⁴; во-вторых, создать законодательную базу, обеспечивающую участие политических партий в выборах Президента РФ, поскольку Федеральный закон от 11 июля 2001 г. «О политических партиях»²⁵ объявил эти объединения единственным самостоятельным коллективным участником избирательного процесса; и в-третьих, завершить формирование законодательной базы для федеральных выборов в 2003-2004 гг.²⁶ Данный этап сточки зрения характера изменений представляется гораздо более интересным: расширился перечень ограничений в отношении кандидата, существенно сузился круг субъектов права выдвижения кандидатов.

       Наряду с этим на данном этапе имели место и другие многочисленные уточнения, которые позволяют говорить, что исходный вектор развития законодательства изменил направление. Отчасти благодаря этим переменам, отчасти в силу политической ситуации в стране, президентские выборы 14 марта 2004 г. оказались абсолютно лишены какой-либо интриги.

       Что же касается пятого этапа, то ситуация здесь прямо противоположная 2000г. С формальной точки зрения следовало бы сказать, что его не было, поскольку не произошло ни столь усиленно муссировавшегося изменения Конституции Российской Федерации (в части отмены ограничения на занятие президентского поста одним лицом более двух сроков подряд), ни принятия, как это делалось прежде, новых законов.

     Однако вопреки вышеупомянутому оптимистическому предположению о том, что процесс формирования законодательной базы для президентских выборов должен был завершиться в 2003-2004 гг., кампания 2008 г. показала, что правила игры все еще не являются устоявшимися. На сей раз законодатель ограничился внесением поправок в имевшиеся законы, но и этих изменений более чем достаточно для того, чтобы вести речь об очередном этапе в развитии нормативной базы выборов Президента Российской Федерации.

    Остановимся на наиболее существенных моментах: еще больше расширился перечень ограничений для кандидата, вновь сузился круг субъектов права выдвижения кандидатов. Еще одним знаковым изменением явилась так называемая отмена графы «Против всех». При этом невозможным стало не только проголосовать против всех, но и вести такого рода агитацию.²⁷

Также внесенными изменениями были существенно детализированы правила относительно назначения/ неназначения выборов Советом Федерации и досрочных выборов, полномочий и юридической силы актов избирательных комиссий, агитации и финансирования выборов, ответственности за нарушения законодательства о выборах и т.д. То есть два базовых закона в их исходном виде и в редакциях представляли собой весьма существенно отличавшуюся нормативную базу выборов 2004 и 2008 гг.

       Ситуация с последними выборами Президента Российской Федерации является если не итоговым результатом 17-летнего развития законодательства, то как минимум яркой иллюстрацией того, в каком направлении оно эволюционировало все эти годы.²⁸

Легитимность  выборов Президента требует, чтобы  они опирались на прочную правовую базу. Буквально все этапы избирательного процесса, начиная от создания избирательных комиссий и кончая объявлением результатов голосования, таят опасность злоупотреблений, избежать которых можно только через детальное правовое регулирование.²⁹ Россия не имеет пока ни значительного опыта проведения президентских избирательных кампаний, ни необходимого доверия населения к органам, ответственным за проведение выборов. Значит, потребность и дальше развивать законодательство о выборах Президента Российской Федерации существует.

§2. Проблемы, перспективы  развития избирательной системы РФ

Анализ источников избирательного права позволяет заключить, что в законодательстве Российской Федерации в основном восприняты международные избирательные стандарты. Нормы современного избирательного права РФ в целом характеризуются демократичностью, формальным соответствием международным избирательным стандартам, детализированностью, закреплением достаточно высокого статуса избирательных органов. Но наряду с указанными можно отметить и негативные характеристики избирательного права, в том числе:

- нестабильность, выражающаяся в том, что к каждому федеральному циклу выборов принимаются новые федеральные законы;

- несистематизированность, проявляющаяся в отсутствии федерального (в большинстве субъектов РФ — и региональных) избирательного кодекса;

- обилие процедурных (инструктивных) норм, которые могли бы быть закреплены в подзаконных актах;

- громоздкость — федеральные законы о выборах содержат большой объем норм (количество которых увеличивается с принятием каждого нового закона о выборах), значительная часть которых повторяется в региональном законодательстве, в указах Президента РФ о выборах законодательных (представительных) органов государственной власти вновь образованных субъектов РФ; в Рамочном законе, посвященном гарантиям избирательных прав граждан, содержатся нормы о проведении референдума, о системе и статусе избирательных органов, их компетенции, ответственности и т.п.;

- соединение в одном законе норм избирательного и референдумного права, что дополнительно перегружает и так очень объемный Рамочный закон;³⁰

- соответствие норм российского избирательного права букве, но не духу международных избирательных стандартов, что выражается в его излишней формализованности, возможности снять с регистрации кандидата по несущественным формальным основаниям. По некоторым оценкам, ни в одной стране мира в таком количестве, как в России, не снимаются с выборов уже зарегистрированные в установленном порядке кандидаты и политические партии. При этом формальные критерии соответствия международным избирательным стандартам не нарушены;³¹

- отсутствие четкого разграничения предметов ведения федерального, регионального и местного уровня в сфере выборов. Это приводит к дублированию в региональном законодательстве норм федеральных нормативных правовых актов, позволяет федеральному законодателю устанавливать не только виды избирательных систем, обязательные к применению при формировании региональных парламентов, отмену выборности высших должностных лиц субъектов РФ, большое количество процедурных норм для региональных выборов.³²

          Каковы  же пути преодоления и перспективы  развития избирательного законодательства, избирательной системы, выборов?

В первую очередь  стала очевидной необходимость  систематизации избирательного права, в том числе путем принятия кодифицированного акта, которая уже практически никем не оспаривается. Разработка концепции избирательного кодекса Российской Федерации включена в Программу исследований в области совершенствования законодательства о выборах и референдумах в Российской Федерации и оказания научно-методической помощи участникам избирательного процесса, одобренную Научно-методическим советом при ЦИК России 1 июня 2004 г.³³

В федеральный  избирательный кодекс должны войти многие нормы действующего Рамочного закона, прежде всего о принципах избирательного права, основных терминах. Кодекс, не отказываясь от закрепления избирательных прав граждан, на наш взгляд, должен содержать четкие и не слишком детализированные нормы об основных избирательных действиях и компетенции государственных органов на каждой стадии избирательного процесса, обжаловании нарушений избирательного законодательства, ответственности субъектов избирательного права.

В то же время  форсирование процесса принятия избирательного кодекса в условиях нестабильности законодательства в данной сфере не будет способствовать его задачам. Кроме того, работа над избирательным кодексом не должна исключать принятия и иных законов, регулирующих различные аспекты избирательного процесса. К разработке окончательного текста кодекса следует приступить только после апробации усовершенствованного законодательства не менее чем в ходе двух федеральных избирательных циклов, после чего станет ясно, какую часть норм (наиболее важных и стабильных) включить в кодекс, какую — закрепить в иных законах и подзаконных актах.³⁴

Одной из проблем  действующего законодательства является дублирование норм одного закона в других, например норм Рамочного закона в законах, регулирующих выборы Президента РФ, депутатов Государственной Думы; в региональных актах. Это перегружает и усложняет систему избирательного законодательства, поэтому одной из важнейших его задач является поиск форм, позволяющих изложить в избирательном кодексе важнейшие и наиболее общие нормы (что также послужит стабилизации данного акта), а в специальных нижеперечисленных законах установить более конкретные детализированные нормы (избегая крайностей излишней детализации, присущих инструктивным нормам), регулирующие конкретные выборы или отдельные стадии избирательного процесса или правовое положение отдельных участников избирательного процесса (в частности, избирательных органов).

В систему российского  избирательного законодательства должны, наряду с избирательным кодексом, входить федеральный закон, регулирующий выборы депутатов Парламента Союзного государства; законы, регулирующие выборы в федеральные органы государственной власти, прежде всего Федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании» (невозможно представить этот орган, сформированный вообще без выборных представителей); действующие федеральные законы, регулирующие выборы Президента РФ, депутатов Государственной Думы.³⁵

Отдельным законодательным  актом целесообразно урегулировать (а в будущем — включить в кодекс в виде главы) статус Центральной избирательной комиссии РФ и иных избирательных комиссий. Принятие Федерального закона «О системе избирательных комиссий в Российской Федерации» позволило бы не перегружать действующий Рамочный закон и позволило бы в необходимой степени урегулировать правовой статус этих органов, формы их взаимоотношений между собой и с иными государственными органами, подробно прописать их функции, задачи, порядок формирования, компетенцию, статус членов избирательных комиссий, ответственность как самих избирательных органов, так и их членов. Тем более что имеется положительный опыт принятия, и применения региональных законов об избирательных комиссиях субъектов РФ.

Уникальность  и опыт применения ГАС «Выборы» позволяют  положительно оценить факт принятия и применения Федерального закона «О Государственной автоматизированной системе «Выборы»³⁶. Учитывая наличие множества технических параметров в законе, которые с развитием научно-технического прогресса должны будут подвергаться корректировке, а также то обстоятельство, что ГАС «Выборы» применяется не только в избирательном процессе, а закон является также и источником информационного права, он может действовать наряду с избирательным кодексом.

Необходимость постоянного  финансового контроля в целях недопущения неправомерного финансирования выборов, из-за которого кандидаты и политические партии оказываются в неравных условиях, в результате чего искажается воля избирателей, заставляют признать необходимость принятия Федерального закона «О финансировании выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления в Российской Федерации». Это позволило бы, учитывая сложность процедур финансового обеспечения выборов, более четко прописать в отдельном законодательном акте соответствующие права и обязанности всех участников избирательного процесса и компетенцию государственных органов в данной сфере.

Необходимость расширения наблюдения за выборами в целях усиления их транспарентности и повышения доверия населения к ним позволяет предложить принятие Федерального закона «О наблюдении за выборами», который закрепил бы статус национальных и международных наблюдателей, распространил бы наблюдение за выборами как форму общественного (гражданского) контроля и на другие, кроме голосования и подсчета голосов, стадии избирательного процесса, определил бы формы и пределы такого наблюдения. Целесообразно также в данном законе установить право общественных объединений делегировать наблюдателей на выборы, определить критерии, которым должны отвечать данные объединения.³⁷