Ответственность высшего должностного лица субъекта РФ как элемент его правового положения

Позитивную ответственность несут все субъекты конституционно-правовых отношений, негативная ответственность связана с применением специальных мер воздействия, вытекающих из недолжного поведения субъектов конституционно-правовых отношений. Конституционно-правовая ответственность представляет собой синтез негативного и позитивного аспектов, выступающих в качестве двух сторон одного целостного явления.

Конституционно-правовой вид ответственности именуется различными авторами конституционной, конституционно-правовой, государственно-правовой, публичной или публично-правовой ответственностью. Оптимальным кажется наименование «конституционно-правовая ответственность», поскольку рассматриваемый вид юридической

                                                                                                                       19

ответственности применяется в связи с обеспечением действия всех норм конституционного права, а не только конституции. Именно этот термин указывает на существование особого вида ответственности, обеспечивающей реализацию конституционных норм.

Можно выделить наличие двух основных подходов - в соответствии с тем, придерживается ли автор концепции существования позитивной ответственности или отвергают ее. Сторонники негативного аспекта конституционно-правовой ответственности, определяют последнюю как установленную государством и выраженную в конституционных и иных нормах конституционного права обязанность, обращенную к государствам и общественным организациям, должностным лицам, гражданам, соблюдать конституционные нормы и в случае их нарушения претерпевать определенные конституцией и иными законами лишения политического характера; самостоятельный вид юридической ответственности, когда наступление неблагоприятных последствий для субъектов конституционно- правовой ответственности, закрепленных конституционно-правовыми нормами, направлено, прежде всего, на защиту Конституции.

Согласно другому подходу, конституционно-правовая ответственность проявляется в ее позитивной направленности - как ответственное отношение субъектов к своим конституционным обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение. По мнению, например, В.О. Лучина, в широком, обобщенном плане конституционно-правовая ответственность представляет собой обусловленную нормами Конституции необходимость соответствующих субъектов отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения - претерпевать определенные лишения.

В современной литературе правильно предлагает использовать следующее определение. Конституционно-правовая ответственность есть

                                                                                                                       20

ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти должностными лицами и органами публичной власти, предусмотренная нормами конституционного права и включающая негативную конституционно-правовую ответственность как вид юридической ответственности и позитивную конституционно-правовую ответственность как вид политической ответственности.7 Следовательно, это сложносоставной (но внутренне целостный) феномен, который в полной мере нельзя относить ни к юридической, ни к политической ответственности.

Конституционно-правовая ответственность характеризуется следующими признаками:

1) государственное принуждение;

2) ненадлежащее осуществление публичной власти;

3) наступление неблагоприятных  последствий для субъекта ненадлежащего  осуществления в виде конституционно-правовых санкций;

4) особая процедура применения  санкций уполномоченной на то  инстанцией.

В состав конституционно-правовой ответственности входят:

* субъект (кто отвечает);

* основание (за что отвечает);

          * инстанция (перед кем отвечает);

          * меры ответственности (конституционно-правовые санкции).

Субъектами конституционно-правовой ответственности в РФ выступают:

-    Президент РФ;

-   депутаты всех представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления;

                                                                                                                       21

-      должностные  лица;

-     органы государственной власти;

-      органы  местного самоуправления;

-      объединения граждан

- другие социальные образования (комитеты и                                                                                                                      комиссии представительных органов, избирательные комиссии и т.п.);

-      Председатель Центрального Банка РФ;

- Председатель, заместитель Председателя и аудиторы Счетной Палаты РФ.

Основанием конституционно-правовой ответственности является ненадлежащее осуществление публичной власти в форме конституционного правонарушения (конституционного деликта).

Инстанциями, правомочными применять меры конституционно-правовой ответственности, а в отдельных случаях - правом возбуждать этот вопрос, либо иным образом участвовать в процедуре реализации конституционно-правовой ответственности являются:

-  Президент РФ;

- главы органов исполнительной власти (высшие должностные лица) субъектов РФ;

-  Государственная Дума;

-  Совет Федерации;

-  законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ;

-  Конституционный Суд  РФ;

-  суды общей юрисдикции;

-  арбитражные суды;

-  Верховный Суд РФ;

-  собрание (сход) избирателей;

-  избиратели конкретного избирательного округа.

                                                                                                                      22

Конституционно-правовые санкции - это предусмотренные конституционным правом меры государственного принуждения, влекущие наступление неблагоприятных последствий для субъекта права за ненадлежащее осуществление публичной власти.8 Особый интерес вызывает такая санкция как федеральное вмешательство. Сущность этого института связана с правовой природой федеративного государства, в котором осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами федерации.

Таким образом, в данном параграфе было дано понятие и сущность конституционно-правовой ответственности. В следующем параграфе речь пойдет непосредственно о конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта РФ.

 

2.2 КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ВЫСШИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

должностной лицо ответственность статус

В целом в зависимости от того, кто является «первым лицом» субъекта и как он получает власть, выделено несколько моделей: американская, европейская, канадо-австралийская, индо-пакистанская, монархическая, смешанная модели ответственности высших должностных лиц. В федеративных государствах одним из субъектов конституционно-правовой ответственности является глава субъекта федерации. В странах американской модели - это выборный губернатор (президент) субъекта, в странах европейской модели - глава правительства субъекта. В странах канадо-австралийской и индопакистанской моделей формальный глава субъекта (губернатор) выступает как представитель федерального центра. В

                                                                                                                       23

федеративных государствах европейско-североамериканской цивилизации смещение главы субъекта федерации федеральным центром является крайне редким исключением, то в федерациях, относящихся к цивилизациям иного типа, федеральное вмешательство, как правило, включает отстранение от должности главы субъекта федерации в качестве основной меры. Таким образом, система ответственности высших должностных лиц субъектов федерации выстраивается под модель федеративных отношений, здесь имеет место влияние цивилизационных факторов, проявляющихся как в законодательстве, так и в правоприменительной практике.

На протяжении с 1991 по 1999 года единого правового регулирования данного вопроса в России не существовало. Отдельно регламентировалась конституционно-правовая ответственность глав республик в составе Российской Федерации и высших должностных лиц других субъектов РФ (краев, областей, автономной области, автономных округов).

В республиках - субъектах РФ в течение указанного периода происходил процесс постепенной трансформации от модернизированной советской (близкой к парламентской) к президентской модели. В связи с этим (а также под воздействием федеральной Конституции 1993г.) получила закрепление во всех республиканских конституциях возможность отрешения главы республики от должности республиканской легислатурой.

В субъектах Российской Федерации, не являвшихся республиками, процесс становления конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц носил более сложный характер. Созданная в 1992г. оригинальная модель ответственности оказалась полностью разрушенной в конце 1993г. благодаря ряду указов Президента РФ. Становление новой модели проходило под влиянием федеральной Конституции 1993г., опыта республик в составе РФ и правовых положений Конституционного суда РФ. В результате произошло постепенное сближение не только систем органов власти в различных субъектах РФ, но и механизмов ответственности высших

                                                                                                                       24

должностных лиц, что сделало сравнительно безболезненной их общую правовую регламентацию в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (1999г.).

В 1999-2000 гг. федеральный законодатель установил три механизма ответственности высших должностных лиц субъектов РФ: отрешение от должности законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ, отзыв избирателями и отрешение от должности Президентом РФ.9 Каждый из этих механизмов в последующие годы проделал существенную эволюцию.

Так, если в первоначальной редакции решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ влекло за собой его немедленную отставку и отставку возглавляемого им органа исполнительной власти, то с 2004г. решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта теперь не является окончательным и направляется на рассмотрение Президента Российской Федерации для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности.

Таким образом, право окончательного решения было передано Президенту РФ, но одновременно были значительно расширены основания для выражения недоверия. Институт отстранения от должности главы субъекта федерации Президентом РФ, созданный в 2000г., оказался настолько сложным и громоздким, что никогда не применялся на практике. В 2004г. он подвергся радикальному обновлению, упрощению и ужесточению.

                                                                                                                       25

Кроме того, в 2003г. был создан новый институт временного изъятия полномочий у органов власти субъектов РФ (в том числе Временная финансовая администрация).

Сегодня можно говорить о двойственности природы конституционно-правового статуса главы субъекта Российской Федерации. Как известно, в 2004г. был изменен порядок избрания глав субъектов, а фактически отменены прямые выборы главы субъекта, замененные процедурой «наделения полномочиями законодательным органом по инициативе Президента России». Главным содержанием конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации признано руководство исполнительной властью субъекта.

Конституционный суд в своем Постановлении от РФ от 21.12.2005 №13-П отметил, что, входя в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации и являясь, по существу, главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта РФ одновременно является звеном в единой системе исполнительной власти в РФ и как таковое ответственно за обеспечение высшим органом исполнительной власти субъекта РФ исполнения на территории этого субъекта не только его конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов, но и Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ.10 В силу принципа единства системы государственной власти это должностное лицо по своему статусу находится в отношениях субординации с Президентом РФ, который как глава государства, избираемый посредством всеобщих прямых