Ответственность высшего должностного лица субъекта РФ как элемент его правового положения

                                                                                                                       26

выборов, обеспечивает согласованное функционирование всех органов государственной власти. В таком качестве высшее должностное лицо субъекта федерации участвует не только в отношениях на уровне соответствующего субъекта, реализуя полномочия в пределах предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и в рамках исключительного ведения субъектов РФ, но и в отношениях, имеющих общефедеральное значение, - в той мере, насколько такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти.

Таким образом, Конституционный суд РФ определил двойственную природу конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации - как главы исполнительной власти субъекта и как звена в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации в целом. Именно эта новая юридическая конструкция позволила обосновать возможность для Президента РФ наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. Этот порядок предусматривает, что в процедуре наделения полномочиями участвуют и Российская Федерация и субъект Российской Федерации - в лице, соответственно, Президента Российской Федерации, предлагающего кандидатуру на эту должность, и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, принимающего решение о наделении (или об отказе в наделении) полномочиями представленной Президентом кандидатуры.

В настоящее время установлена достаточно сложная система оснований конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ. Эта сложность обусловлена тем обстоятельством, что законодатель сохранил прежние (действовавшие до 2004г.) основания ответственности главы субъекта РФ перед Президентом РФ и законодательным (представительным) органом власти субъекта федерации,

                                                                                                                       27

но вместе с тем «встроил» в закон новую модель ответственности с чрезвычайно широким и размытым основанием.

Основаниями конституционно-правовой ответственности глав субъектов федерации являются следующие обстоятельства, зафиксированные в Федеральном законе от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и других нормативно-правовых актах.

1. Глава субъекта федерации  в течение месяца со дня  вынесения Президентом РФ предупреждения  не принял в пределах своих  полномочий мер по устранению  причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения. В свою очередь, такими основаниями являются:

- издание главой субъекта  Российской Федерации нормативного  правового акта, противоречащего  Конституции РФ, федеральным конституционным  законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда,

- уклонение главы субъекта  Российской Федерации в течение  двух месяцев со дня издания  указа Президента РФ о приостановлении  действия нормативного правового  акта высшего должностного лица  субъекта РФ либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока глава субъекта не обратился в соответствующий суд для разрешения спора.

2. В случае предъявления  главе субъекта федерации обвинения  в совершении преступления Президент  РФ в порядке, установленном 

                                                                                                                       28

уголовно-процессуальным законодательством, вправе по представлению Генерального прокурора РФ временно отстранить главу субъекта федерации от исполнения обязанностей.

3. Президент РФ вправе  отрешить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных указанным Федеральным законом (данная норма добавлена в 2004г. в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).11

Такие основания конституционно-правовой ответственности глав субъектов Российской Федерации перед Президентом РФ, как «утрата доверия» и «ненадлежащее исполнение обязанностей», находятся друг с другом в неясной правовой связи (утрата доверия за ненадлежащее исполнение обязанностей? утрата доверия или ненадлежащее исполнение обязанностей?). У Президента сохраняется некоторая возможность выбора между двумя реальными вариантами: полностью отрешить главу субъекта федерации от должности в связи с утратой доверия и (или) за ненадлежащее исполнение обязанностей, или временно отстранить от исполнения обязанностей в случае предъявления обвинения в совершении преступления.

Решение законодательного (представительного) органа субъекта о недоверии главе субъекта федерации направляется на рассмотрение

                                                                                                                       29

Президенту РФ, который и принимает окончательное решение, т.е реально конституционно-правовая ответственность главы субъекта федерации перед парламентом субъекта исчезла, поскольку последнее слово остается за Президентом (а он может прислушаться к мнению законодателей, но может и не прислушаться).

Решение Президента РФ об отрешении главы субъекта от должности (в связи с выражением недоверия законодательным органом государственной власти субъекта РФ, с утратой доверия Президента), а также о временном отстранении высшего должностного лица субъекта от исполнения обязанностей принимается в форме указа. Это решение в обязательном порядке должно быть доведено до сведения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.12

Глава субъекта РФ вправе обжаловать в Верховный Суд РФ соответствующий указ Президента Российской Федерации в течение десяти дней со дня его официального опубликования.

Решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности в обязательном порядке влечет за собой отставку возглавляемого данным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации, но этот орган продолжает действовать до сформирования нового высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В случае досрочного прекращения полномочий главы субъекта Российской Федерации Президент РФ обязан предложение о кандидатуре нового высшего должностного лица субъекта РФ.

 

                                                                                                                       30

Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности главы субъекта федерации на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями главы субъекта федерации, в определенных законом случаях.

Таким образом, нарушен баланс ответственности: ответственность региональных органов власти не уравновешена ответственностью органов федеральных. Временная финансовая администрация наделена огромными полномочиями, но, о ее ответственности ничего не сказано. Упоминается «персональная ответственность» главы Временной финансовой администрации, но ее механизм также не прописан, конкретные меры ответственности не упоминаются. Можно также отметить большое количество неясных или отсылочных норм, плохое ресурсное обеспечение, чрезмерная централизация финансов на федеральном уровне.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                                                                                                       31

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

На основании проведенного исследования можно сделать следующие выводы.

Современное законодательство предоставило право политической партии, победившей на последних выборах в региональный парламент, представлять Президенту РФ кандидатуры на должность главы региона. По нашему мнению, новый порядок должен способствовать эволюции системы наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. Обозначилась тенденция к институализации системы выдвижения кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Федерации.

Механизм формирования исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне приобретает общую логику и направленность, увязывается с партийной системой и встраивается в реформируемую политическую систему. Вместе с тем, следует подчеркнуть, что эффективность действия нового механизма выдвижения кандидатов, его демократичность находятся в прямой зависимости от соблюдения конституционного принципа многопартийности.

Однако, в субъектах РФ отсутствует единообразный подход к закреплению правового статуса высшего должностного лица субъекта Федерации: они могут осуществлять не только общие для всех субъектов РФ полномочия, но и иные полномочия, определяемые учредительными актами и законами субъектов Федерации. В связи с этим предлагается ряд конкретных мер по устранению существующих пробелов в регламентации статуса высшего должностного лица субъекта Федерации.

Таким образом, существует необходимость в разработке и принятии федерального закона «Об общих принципах правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации», в котором, в частности:

                                                                                                                       32

- установить сроки наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ;

- закрепить положение о том, что высшее должностное лицо субъекта РФ может наделяться полномочиями, замещать эту должность не более чем два срока подряд;

- уточнить полномочия высшего должностного лица как руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта Федерации;

- закрепить механизм взаимодействия высшего должностного лица субъекта РФ как с федеральными, так и региональными органами исполнительной власти;

- четко определить конкретных должностных лиц, которые временно могут замещать высшее должностное лицо субъекта РФ;

- установить исчерпывающий перечень оснований для отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ.

Основаниями конституционно-правовой ответственности глав субъектов федерации являются:

1. издание главой субъекта  Российской Федерации нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ;

2. уклонение главы субъекта  Российской Федерации от издания  нормативного правового акта, предусматривающего  отмену приостановленного нормативного  правового акта, или от внесения  в указанный акт изменений, если в течение этого срока глава субъекта не обратился в соответствующий суд для разрешения спора (в течение двух месяцев);

3. в случае предъявления  главе субъекта федерации обвинения  в совершении преступления Президент  РФ в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством, вправе по представлению Генерального прокурора РФ временно отстранить главу субъекта федерации от исполнения обязанностей;

                                                                                                                       33

4. Президент РФ вправе  отрешить высшее должностное  лицо субъекта Российской Федерации  от должности в связи с выражением  ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти  субъекта Российской Федерации, с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.

Опираясь на мировой опыт и формулировку Конституционного Суда РФ о двойственном статусе главы субъекта РФ, представляется необходимым четко разделить основания и механизмы конституционно-правовой ответственности глав субъектов федерации перед федеральным центром и населением субъекта, одновременно ликвидировав «пересечение» оснований ответственности и сосуществование нескольких параллельных механизмов; найти необходимый баланс между простотой и действенностью механизма, с одной стороны, и защитой прав и интересов субъекта федерации, с другой.

Поскольку наряду с существенным усилением конституционно-правовой ответственности глав субъектов РФ перед Президентом РФ произошло ослабление их ответственности перед населением субъекта и перед законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ, необходимо восстановить норму, согласно которой «вотум недоверия», вынесенный законодательным (представительным) собранием РФ влечет за собой немедленную отставку главы субъекта РФ. Однако основанием для такого рода ответственности может быть только - с учетом мирового опыта - нарушение главой субъекта Конституции (Устава) субъекта и законов субъекта, установленное конституционным (уставным) судом субъекта.