Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц, контроль и надзор за их деятельностью

Под неисполнением служебных обязанностей как основанием для отзыва главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц понимается систематическое уклонение от осуществления ими своих обязанностей, предусмотренных уставом муниципального образования, в том числе уклонение от отчетов перед избирателями, приема избирателей, рассмотрения их обращений. Под невыполнением депутатских обязанностей как основанием отзыва депутата понимается систематическое, без уважительных причин, уклонение от осуществления своих обязанностей, предусмотренных законодательством, в том числе неучастие в сессиях (заседаниях) представительного органа местного самоуправления, работе его комитетов, комиссий, иных органов, отказ от выполнения или невыполнение их поручений, уклонение от ведения приема избирателей, отчетов перед ними, рассмотрения их жалоб, заявлений. Уставом муниципального образования могут быть конкретизированы основания, достаточные для возбуждения вопроса об отзыве главы муниципального образования, иного выборного должностного лица, депутата.

Не могут служить  основанием для отзыва депутата, главы  муниципального образования, иных выборных должностных лиц факты невыполнения ими своих обязанностей, если они  вызваны объективными, не зависящими от них причинами, а также несогласие избирателей с их политическими взглядами.

Процедура отзыва должна обязательно предусматривать возможность  депутата, главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц местного самоуправления представить избирателям  объяснения в устной или письменной форме по поводу обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса об их отзыве, в том числе в средствах массовой информации. Более того, необходимо предусмотреть проведение открытых слушаний, на которых обе стороны могли бы высказывать свои аргументы, чтобы избиратели смогли взвесить все "за" и "против" отзыва.

Депутат, член выборного  органа местного самоуправления, глава  муниципального образования, иное выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

       Практика отзыва депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, по сути, является отменой решения предшествующих демократических выборов. Поэтому к такой процедуре прибегают только в крайних случаях⁸.

Таким образом, ответственность  соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным населением в значительной мере является конституционно-правовой, поскольку речь идет об ответственности органов и должностных лиц, которым местное сообщество делегировало свои полномочия для решения вопросов местного значения.

     2) Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством

Ответственность органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления перед  государством, согласно ст. 72 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" наступает в следующих случаях:

- нарушения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования;

- ненадлежащего осуществления  органами местного самоуправления  и должностными лицами местного  самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

При этом в законе сделана важная оговорка о том, что органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий только в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств⁹.

Ответственность главы  муниципального образования или  главы местной администрации  перед государством наступает в  случаях:

       а) издания таким должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Федерации, уставу муниципального образования, и если такие противоречия установлены соответствующим судом. При этом ответственность перед государством наступает только в случае, если это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда (либо в течение иного предусмотренного решением суда срока) не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

       б) совершения таким должностным лицом действий (в том числе принятия им правового акта, не носящего нормативного характера), влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. Данные факты также должны быть установлены соответствующим судом. При этом ответственность перед государством наступает только в случае, если это должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

В обоих из указанных  случаев глава исполнительной власти субъекта РФ издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" также предусматривается и возможность временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ.

Решение о временном  возложении на органы государственной  власти субъекта РФ соответствующих  полномочий принимается главой исполнительной власти региона. Основанием для принятия такого решения является обращение представительного органа местного самоуправления или решение законодательного органа государственной власти субъекта Федерации, принимаемое квалифицированным большинством - не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов.

Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" установлены судебные гарантии местного самоуправления в случае принятия решений о временном исполнении полномочий органов местного самоуправления региональными органами государственной власти. Решения органов государственной власти субъектов РФ могут быть обжалованы в судебном порядке. Федеральным законом определен также срок рассмотрения судом жалобы и принятия по ней решения. Этот срок не должен быть более десяти дней со дня подачи такой жалобы.

Таким образом, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством – это публичный, комплексный вид юридической ответственности, урегулированный законодательством и муниципальными правовыми актами, связанный с необходимостью для органов и должностных лиц местного самоуправления отвечать за своё юридически и политически значимое поведение в установленном порядке, действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения или не выполнения обязанностей – претерпеть определённые лишения личного, правового, организационного или имущественного характера.

       3) Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами

Согласно ст. 76 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами. Основанием данного вида ответственности являются незаконные действия (бездействие) органов местного самоуправления и их должностных лиц (в том числе издание незаконных правовых актов), в результате которых был причинен имущественный и иной вред физическим и юридическим лицам. Федеральное законодательство предусматривает возможность привлечения органов местного самоуправления к гражданско-правовой ответственности. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает прежде всего в судебном порядке. Следует отметить, что физические лица могут требовать за причинение вреда органами местного самоуправления также и компенсацию морального вреда в соответствии со ст. 151, 1099-1101 Гражданского кодекса РФ.

Необходимо учитывать, что гражданско-правовую ответственность  перед физическими и юридическими лицами несут органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 16 Гражданского кодекса РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) должностных лиц органов местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием. Должностное лицо местного самоуправления, соответственно, несет ответственность перед органами местного самоуправления.

Гражданским кодексом РФ (ст. 1069) установлено, что вред, причиненный  гражданину или юридическом лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо их должностных лиц, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет казны муниципального образования. В случаях, когда в соответствии с Гражданским кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны муниципального образования, от имени казны выступают прежде всего соответствующие финансовые органы.

Следует также учитывать, что Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" предусматривает возможность судебного обжалования решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, а также решений и действий (бездействия) органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 78). Данные решения и действия могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке. Порядок такого обжалования урегулирован федеральным законодательством, поскольку в соответствии с пунктом "о" ст. 71 Конституции РФ как судоустройство, так и гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство находятся в ведении РФ. Более детально порядок обжалования устанавливается соответственно Гражданским процессуальным кодексом РФ либо Арбитражным процессуальным кодексом РФ.

Таким образом, органы местного самоуправления несут ответственность за невыполнение требований законодательства не только перед государством, но и перед физическими и юридическими лицами, если результатом неисполнения правовых предписаний является причинение этим лицам убытков.

II. КОНТРОЛЬ И НАДЗОР ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В статье 15 Конституции  РФ указывается на обязанность соблюдения органами местного самоуправления Конституции  РФ и законов, иными словами закреплен принцип соблюдения законности. К формам обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления относится: выполнение норм действующего законодательства, действие строго в рамках своих полномочий, доступность к информации о деятельности органов местного самоуправления, обязанность решать возникающие проблемы населения, неукоснительно соблюдать устав муниципального образования и т.д. Это обуславливает необходимость организации государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления

В сфере местного самоуправления объектами  контроля являются органы местного самоуправления, принимаемые ими акты, решения, принятые населением муниципального образования  на референдуме, решения органов  государственной власти в отношении муниципальных образований.

Субъектами контрольной деятельности выступают: население муниципального образования, органы местного самоуправления, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органы, осуществляющие контрольную и надзорную деятельность (прокуратура, контрольно-ревизионные подразделения, налоговые органы и т.д.), судебные органы.

Контроль в сфере муниципального управления базируется на принципах: законности, правовой определенности, соразмерности.

В соответствии со статьей 77 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" уполномоченные органы государственной власти реализуют контроль за осуществлением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Фактически не определена процедура контроля. Устанавливается только, что органы местного самоуправления не должны препятствовать контролю.

Формы контрольной деятельности разнообразны: заслушивание отчетов, информации и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам государственной регистрации, лицензирования, сертификации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т.д. Особо значимы проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по проверяемым вопросам.

В статьях 14, 77 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" используется не только термин контроль, но и надзор. Надзор осуществляется как прокуратурой (общий надзор), так и специальными государственными инспекциями (административный надзор).

Контроль в свою очередь подразделяется на внешний контроль и внутренний. Особенность внешнего контроля заключается в том, что он проводится за неподчиненными в административном отношении контролирующему субъекту органами. Внутренний контроль осуществляется непосредственно внутри органов одной системы и охватывает всю деятельность обследуемого органа, а система внешнего контроля чаще всего образуется как узкоспециализированная и касается только определенной функции или отдельной стороны деятельности подконтрольного звена.