Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц, контроль и надзор за их деятельностью

На органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами, распространяются положения Федерального закона от 8 августа 2001 года №134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Все требования, в том числе процедурные, установленные этим законом, распространяются и на контроль (надзор) за органами местного самоуправления за исключениями, установленными в самом законе.

Можно сделать следующий  вывод, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не означает, что местные самоуправляющиеся структуры полностью самостоятельны и не подпадают под контрольную и надзорную деятельность государства.

        2.1 Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления

Можно выделить следующие  формы и направления государственного контроля за деятельностью органов  местного самоуправления:

1) Прокурорский надзор. Для прокуратуры в России надзор за законностью в сфере местного самоуправления не является основной функцией. Роль прокуратуры в сфере местного самоуправления включает: а) защиту законных прав населения, органов местного самоуправления и их должностных лиц; б)применение мер ответственности в случаях незаконного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления, нарушения установленного порядка их функционирования; в) применение мер ответственности в случае ущемления прав граждан самими этими властными структурами.

2) Контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственно-властных полномочий. Формами контроля за осуществление органами местного самоуправления отдельных государственно-властных полномочий может являться:

– предоставление органами местного самоуправления отчетности об осуществлении отдельных государственно-властных полномочий;

– выдача органами государственной власти предписаний об устранении нарушений;

– согласование проектов муниципальных правовых актов и иных решений, принимаемых по вопросам осуществления отдельных государственно-властных полномочий

– правовая экспертиза и анализ муниципальных правовых актов, принятых по вопросам осуществления отдельных государственно-властных полномочий;

– отмена или приостановление действия муниципальных правовых актов по вопросам осуществления отдельных государственно-властных полномочий;

– назначение уполномоченных должностных лиц органов государственной власти для постоянного наблюдения за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственно-властных полномочий;

– посещение представителями уполномоченного органа государственной власти органов местного самоуправления с целью ознакомления на месте с ходом осуществления отдельных государственных полномочий;

– обращение с жалобами на действия (бездействие) и решения органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственно-властных полномочий в суды РФ и прокуратуру;

– мониторинг и анализ деятельности органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий;

– и другие

В соответствии с частью 3 статьи 20 Федерального закона 131-ФЗ органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления (часть 3 статьи 21 названного закона).¹⁰

3) Административный контроль и надзор. Функции отраслевого контроля осуществляют федеральные службы, специально созданные для контрольно-надзорной деятельности (например, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральная миграционная служба и др.). Так или иначе, их контроль затрагивает и деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления. В последнее время федеральными законами усилены контрольные функции органов государственной власти в некоторых сферах деятельности органов местного самоуправления.

Контрольные мероприятия проводятся в соответствии с ежегодным планом, утверждаемым руководителем органа, осуществляющего государственный контроль. Внеплановые контрольные мероприятия могут проводиться по решению органов, осуществляющих государственный контроль, на основании обращений органов государственной власти, органов местного самоуправления, граждан и организаций.

4) Финансовый контроль является неотъемлемой составной частью бюджетного процесса, как на государственном, так и на муниципальном уровне. В зависимости от уровня проведения финансовый контроль может быть государственным, муниципальным, внутрихозяйственным и независимым (аудиторским).

Основными формами финансового  контроля являются: ревизия, проверка, надзор и экспертиза нормативно-правовых актов и иных документов (в том числе их проектов). В случае выявления нарушений финансовой дисциплины могут быть применены разные меру принуждения, вплоть до уголовной ответственности.

5) Государственная регистрация уставов муниципальных образований, осуществляемую органами юстиции. Органы государственной власти фактически проводя правовую экспертизу уставов, исполняют конституционную обязанность государства по защите прав и свобод человека и гражданина, а также по обеспечению режима законности и правопорядка (п.» б» ст. 72)¹¹. Регистрация уставов муниципальных образований предусматривает проверку их соответствия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституциям, уставам и законам субъектов Российской Федерации.

Таким образом, можно констатировать двуединый характер воздействия органов государственной власти на местное самоуправление: с одной стороны, органы государственной власти обязаны содействовать развитию местного самоуправления, а с другой – местное самоуправление должно осуществляться в рамках закона, в случае его нарушения органы и должностные лица местного самоуправления должны нести ответственность не только перед местным сообществом, но и перед государством. Однако формы и методы государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления несмотря на их разнообразие и значительное нормативно-правовое освещение нуждаются в совершенствовании и детализации.

      2.2 Общественный контроль за деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления

         Общественный контроль – деятельность граждан, объединенных в общественные и иные некоммерческие организации, для осуществления контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

Особенностью общественного  контроля является следующее:

1) объектом общественного контроля являются органы власти и должностные лица;

2) субъектом общественного  контроля выступают представители  независимого от органов власти и местного самоуправления – гражданского общества, которые имеют двойственный статус – они выступают, одновременно и в личном качестве, как граждане, реализующие свое право, предусмотренное ст. 29 Конституции РФ, так и в качестве представителей некоего формального определенного сообщества – общественной правозащитной организации;

3) общественный контроль  осуществляется не в личных, корпоративных или в государственных, а в общественных интересах;

Муниципальная власть избрана  населением, действует от его имени  и в его интересах и не может  не контролироваться гражданами. Общественный контроль осуществляется населением, общественными организациями и движениями путем обращения в органы местного самоуправления, государственные, судебные и другие органы. Общественный контроль позволяет выявлять незаконные или наносящие ущерб гражданам действия местных властей.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" говорится о праве граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления, об обязанности последних обеспечить возможность получения полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, а также об обязательности проведения публичных слушаний по ряду вопросов местной жизни. Однако в Законе ничего не говорится о праве граждан на осуществление контроля деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Обращения, гласность, публичные слушания – важные условия контроля, но еще не сам контроль.

Однако механизмы реализации этих прав обычно отсутствуют. Между  тем общественный контроль и общественная экспертиза деятельности органов местного самоуправления необходимы по самому широкому спектру вопросов как на стадии разработки планов и проектов, так и на стадии их реализации.

Кроме того, одним из значимых субъектов общественного контроля сегодня является Общественная палата. Контроль за деятельностью органов местного самоуправления в Общественной палате осуществляет преимущественно Комиссия Общественной палаты по местному самоуправлению и жилищной политике

Кроме контроля общественной палаты, законодательством предусматриваются формы участия населения в решении местных вопросов, такие как публичные слушания, местный референдум, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица, конференция граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления и иные.

Таким образом, на сегодняшний  день предусмотрен широкий круг форм и методов общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Население вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления, путем воздействия на выборных должностных лиц местного самоуправления, а контроль за их деятельностью представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения.

   2.3 Внутренний контроль в органах местного самоуправления

         Внутренний контроль в органах местного самоуправления – это разновидность контроля, осуществляемого на муниципальном уровне. Контрольными полномочиями могут обладать органы местного самоуправления, их структурные подразделения, должностные лица.

Контрольные полномочия органов местного самоуправления должны быть предусмотрены в уставе муниципального образования. Принято считать, что представительный орган играет роль главного контролера, имея контрольные функции, может руководить местной администрацией и осуществлять контроль за деятельностью ее структурных подразделений и должностных лиц. В том случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа, он имеет также ряд контрольных полномочий организационного содержания по отношению к депутатам и представительному органу в целом. Администрация (в лице должностных лиц – руководителей структурных подразделений) в свою очередь осуществляет контроль за деятельностью нижестоящих структурных подразделений органов местного самоуправления, а также за деятельностью муниципальных предприятий, учреждений и организаций.

При осуществлении муниципального контроля органы и должностные лица местного самоуправления принимают  муниципальные правовые акты (предписания, постановления, представления), которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

Можно выделить следующие  основные виды внутреннего контроля за деятельностью органов местного самоуправления:

1) Контроль представительного органа за деятельностью исполнительного органа является довольно распространенным. К наиболее типичным формам такого контроля можно отнести:

– запросы депутатов в адрес исполнительных органов;

– отчеты исполнительных органов перед представительными;

– доклады руководителей отраслевых и функциональных органов местной администрации перед комиссиями и комитетами представительного органа.

Представительные органы самостоятельно и через создаваемые  ими контрольно-счетные органы осуществляют контроль за: исполнением принятых правовых актов; исполнением местного бюджета, соблюдением бюджетного процесса, порядка использования кредитных ресурсов и ассигнований, средств целевых бюджетных фондов; выполнением муниципальных программ и планов социально-экономического развития;  порядком управления и распоряжения муниципальной собственностью.

2) обращения депутатов и депутатские запросы.

Депутатское обращение – это постановка вопроса для рассмотрения его органами местного самоуправления и органами государственной власти, их должностными лицами, руководителями общественных организаций, предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, в период между заседаниями Представительного органа в пределах их компетенции и по предметам ведения муниципального образования.    

Депутатский запрос – это включенное в повестку дня заседания Представительного органа требование к органам местного самоуправления и органам государственной власти, их должностным лицам, руководителям общественных организаций, предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, дать разъяснение или изложить позицию по вопросам, находящимся в ведении муниципального образования.

Запрос является крайним средством депутатского воздействия на органы местного самоуправления, их должностных лиц, руководителей общественных организаций, предприятий и учреждений. Ему должны предшествовать все возможные иные меры разрешения возникшей проблемы, в том числе и депутатские обращения.

3) Контроль за исполнением нормативных актов. Целью контроля исполнения правовых актов главы города является обеспечение эффективной управленческой деятельности главы муниципального образования и главы администрации муниципального образования в решении вопросов местного значения.