Понятие источника конституционного права

Конституция РФ является источником российского конституционного права в полном ее объеме, т.е. все  ее предписания и статьи формируют  конституционно-правовые нормы.

В этой связи Конституция  РФ характеризуется в качестве безусловного источника конституционного права, в отличие от федеральных законов, подзаконных актов, международных договоров и т.д., которые выступают в качестве источников лишь при наличии в них конституционно-правового содержания.

Конституция  - это источник, который, во-первых, обусловливает самоопределение конституционного права как независимой отрасли в системе российского права и, во-вторых, придает ему качество  ведущей отрасли российского права.

Конституция возглавляет  систему источников российского  права, в том числе систему источников конституционного права. Такой статус Конституции РФ в системе источников российского права обеспечивается прежде всего ее учредительными свойствами: Конституция РФ устанавливает виды правовых актов, издаваемых высшими органами и должностными лицами публичной власти; исчерпывающе называет все федеральные конституционные законы, важнейшие из федеральных законов, подлежащих принятию; регулирует основные стадии законодательной процедуры; устанавливает иерархию нормативных актов и провозглашает свой приоритет в системе правовых актов. Иными словами, Конституция учреждает всю систему источников права и важнейшие правотворческие процедуры. Все иные источники конституционного права производны от Конституции. Приоритет Конституции действует на стадии конструирования системы источников права и в последующем – на стадиях их применения, практической реализации.

Так, согласно п. 1 ст. 15 Конституции  РФ 1993 г.:  «Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ».

Конституция РФ имеет  более высокую юридическую силу в сопоставлении с многосторонними  федеративными и другими внутригосударственными договорами:  двух-, трех-, четырех-, пятисторонними и др. между Российской Федерацией и субъектами РФ по поводу разграничения предметов ведения и полномочий. В соответствии с п. 1 разд. II Конституции РФ 1993 г.: в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора, внутригосударственных договоров и между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ – действуют  положения Конституции РФ.

Конституция стоит над  всеми  органами и должностными лицами государственной власти и местного самоуправления, гражданами и их объединениями, которые «обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы» (п. 2 ст. 15 Конституции 1993 г.).

Наконец, следует отметить, что Конституция РФ 12 декабря 1993 г. обладает таким качеством, как верховенство в системе федеративных отношений. Как гласит ее п. 2 ст. 4: «Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации».

Приоритет Конституции РФ в системе источников российского права проявляется и в том, что законы, иные нормативные акты могут подвергаться экспертизе в Конституционном Суде РФ на предмет их соответствия Федеральной Конституции. При этом: «акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, не соответствующими Конституции, утрачивают силу; не соответствующие Конституции РФ международные договоры РФ не подлежат введению в действие и применению».

Вторым по юридической  силе после Конституции РФ видом  источников конституционного права выступают законы. Законы регулируют важнейшие общественные отношения. Законы – это наиболее распространенная форма конституционно-правовых норм. Но не любой закон является источником конституционного права, а только те законы, которые содержат конституционно-правовые нормы.

Законы – это нормативные  акты, которые принимаются Парламентом  – Федеральным Собранием России на основе особой процессуальной формы  их деятельности – посредством законодательного процесса, важнейшие стадии которого регламентированы в Конституции РФ.

Федеральное Собрание –  единственный орган государственной  власти, который обладает монополией в принятии федеральных конституционных  законов и федеральных законов, т.е. только Федеральное Собрание вправе принимать законы РФ⁴.

Помимо парламентского способа, законы РФ могут быть приняты  на основе процедуры референдума, т.е. путем всенародного голосования  по законопроекту. Однако в современной  практике РФ действуют лишь федеральные  законы, принятые парламентским путем, нет ни одного закона, который был бы принят на референдуме, за исключением Основного Закона – Конституции РФ 12 декабря 1993 г. Законы должны соответствовать Конституции РФ. В то же время законы обладают более высокой юридической силой в сравнении с иными нормативными  актами – указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами органов и должностных лиц субъектов РФ (республик, краев, областей, автономий, городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга), органов и должностных лиц местного самоуправления.

В РФ есть три категории  федеральных законов как источников конституционного права:

федеральные конституционные  законы о поправках к Конституции  РФ;

иные федеральные конституционные  законы;

федеральные законы (т.е. обычные законы).

Они различаются по предмету регулирования, юридической силе, способу  принятия.

Федеральные конституционные  законы – это новая разновидность  законов в РФ. Они были официально признаны с принятием Конституции  РФ 1993 г. В РФ есть две основные категории федеральных конституционных законов – федеральные конституционные законы о поправках к Конституции РФ и иные федеральные конституционные законы.

а) Федеральные конституционные  законы о поправках к Конституции  имеют ряд особенностей в сравнении с иными источниками права. Прежде всего, особенности заключаются во временном характере автономного регулирующего воздействия, «которое поглощается внесением поправки в Конституцию».

Федеральные конституционные  законы о поправках к Конституции, в свою очередь, представлены в трех разновидностях: федеральные конституционные законы о поправках к главам 3-8 Конституции РФ; федеральные конституционные законы и принятии в Российскую Федерацию нового субъекта и внесении изменений в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ; федеральные конституционные законы об образовании в составе РФ нового субъекта и внесении изменений в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ.

Указанные три разновидности  федеральных конституционных законов  о поправках Конституции различаются  по их содержанию и порядку принятия; но имеют одинаковый предмет регулирования – отношения, характеризующие фактическую Конституцию общества; и имеют одинаковую юридическую силу, совпадающую с юридической силой самой Конституции. Данные конституционные законы имеют некоторые особенности в порядке принятия, которые заключаются  в следующем. 

1. Федеральные конституционные  законы о поправках к главам   3-8 Конституции РФ считаются принятыми, если они одобрены Палатами Парламента Федерального Собрания России – большинством не менее  3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации  и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и вступают в юридическую силу после их одобрения на протяжении, не превышающем один год после принятия Федеральным Парламентом, органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ (т.е. республик, краев, областей, автономной области, автономного округа, двух городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга).

Соответствующая процедура  закреплена в ст. 136 Конституции РФ 1993 г. и ФЗ от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ»⁵.

2. Федеральные конституционные  законы о принятии в РФ нового  субъекта и внесении изменений  в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ; и федеральные  конституционные законы об образовании в составе РФ нового субъекта и внесении изменений в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ принимаются на основе процедуры, аналогичной ФКЗ о поправках к главам 3-8 Конституции РФ – но без стадии одобрения органами законодательной власти субъектов РФ. Процедура принятия указанных федеральных законов зафиксирована в п. 1 ст. 137 Конституции РФ 1993 г. и в ФКЗ «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ» от 17 декабря 2001 г.

3. Иные федеральные  конституционные законы (не связанные с поправками Конституции) являются новым видом источников российского права, в том числе новым видом источников российского конституционного права.

Они отличаются и от обычных федеральных  законов и от ФКЗ о поправках  к Конституции РФ. Несовпадения с  ФКЗ о поправках к Конституции  обнаруживаются в следующем. Хотя процедура принятия ФКЗ полностью совпадает с процедурой принятия одной из разновидностей ФКЗ – о поправках в п. 1 ст. 65 Конституции, тем не менее, по их юридической силе он не равны Конституции и законам о поправках Конституции, стоят на порядок ниже последних в иерархии законодательства.

В то же время по критерию юридической  силы ФКЗ, как и Законы о поправках  Конституции, превосходят обычные  федеральные законы. Согласно п. 3 ст. 76 Конституции РФ: «федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам». От обычных законов ФКЗ отличают и более высокие требования кворума при голосовании в палатах Федерального Собрания – парламента России – не простое большинство голосов депутатов в каждой из Палат, а 2/3 – в Государственной Думе и 3/4 - в Совете Федерации (п. 2 ст. 108 Конституции РФ). На стадии подписания закона Президентом, в отношении ФКЗ глава государства не имеет права применить к ним вето, т.е. не может их отклонить и выразить свое несогласие, он обязан их беспрекословно, автоматически подписать и обнародовать. Хотя такое право у Президента есть в отношении обычных законов (п. 3 ст. 107 Конституции РФ 1993 г.).

Перечень ФКЗ строго лимитируется Конституцией. Согласно пп. 1-2 ст. 76 Конституции РФ, ФКЗ принимаются только по  предметам ведения РФ  и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Кроме того, конкретные наименования федеральных конституционных законов указаны в тексте Конституции (наряду с тем, что Конституция делает отсылку и к обычным законам). Это дает основания многим специалистам полагать, что в Конституции 1993 г. дан исчерпывающий перечень ФКЗ. Большая часть федеральных конституционных законов из закрепленных в Конституции РФ 1993 г. уже приняты: ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» (от 21 юля 1994 г); ФКЗ «Об арбитражных судах в РФ» (от 28 апреля 1995 г.); ФКЗ «О референдуме РФ» (от 10 октября 1995 г.); ФКЗ «О судебной системе РФ» (от 31 декабря 1996 г.); ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» (от 26 февраля 1997 г.); ФКЗ «О Правительстве РФ» (от 17 декабря 1997 г.); ФКЗ «О военных судах РФ» (от 23 июня 1999 г.); ФКЗ «О чрезвычайном положении» (от 30 мая 2001 г.); ФКЗ «О государственном флаге РФ» (от 25 декабря 2000 г.); ФКЗ «О государственном гербе РФ» (от 25 декабря 2000 г.); ФКЗ «О государственном гимне» (от 25 декабря 2000 г.); ФКЗ «О порядке принятия в Российской Федерации и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (от 17 декабря 2001 г.)⁶.

Хотелось бы обратить внимание на то, что в российской государственно-правовой практике за понятием «федеральный конституционный закон» скрывается более широкое видовое разнообразие в сравнении с законодательной  практикой большинства зарубежных стран. В большинстве зарубежных стран конституционными законами признаются и официально именуются в качестве таковых только законы, вносящие изменения и дополнения в Конституцию. «Лишь в немногих из них под конституционным законом действительно понимается не закон, вносящий изменение в конституцию (или не только он), а закон, который, дополняя ее, остается самостоятельным (Австрия, Швеция, Нидерланды, Чехия, Словакия)». Более распространенным является подход, в соответствии с которым, «закон, который принимается по прямому предписанию конституции в порядке, отличном от порядка принятия» как законов об изменениях и дополнениях Конституции государства, «так и обычных законов, и занимает в юридической иерархии место между ними» - квалифицируется не в качестве конституционного закона, а характеризуется как «органический закон». Поэтому не случайно, что некоторые российские специалисты отождествляют российские федеральные  конституционные закон, не вносящие поправки в Конституцию, вопреки их названию, с органическими законами. Особенность этих законов в том, что, дополняя Конституцию, они не сливаются с ней, и тем более не интегрируются в ее текст, а сохраняют формальную автономность, самостоятельность по отношению к Основному Закону и имеют меньшую юридическую силу, чем Конституция и законы о поправках Конституции; но большую юридическую силу в сравнении с обычными законами.

Обычные федеральные законы (или  просто «федеральные законы») – это  важнейший вид источников конституционного права, «наиболее многочисленная и  подвижная разновидность законов».

Федеральные законы принимаются Федеральным Собранием – Парламентом России на основе  раздельного голосования в Палатах Парламента – Государственной Думе и Совете Федерации большинством голосов от конституционно установленной численности депутатов в каждой из палат (ст. 105 Конституции РФ 1993 г.).

Сферы общественных отношений, регулируемых обычным (неконституционным) федеральным  законом в РФ предметно определены в Конституции РФ в связи с  осуществлением разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ (республиками, краями, областями, автономной областью, автономными округами, городами федерального значения – Москвой и Санкт-Петербургом). Согласно п.п. 1,2 ст. 76 Конституции РФ 1993 г., федеральные законы принимаются по предметам ведения РФ (их перечень изложен в ст. 71 Конституции) и по предметам совместного ведения РФ и  субъектов РФ (их перечень представлен в ст. 72 Конституции РФ).  По вопросам, перечисленным в ст.ст. 71 и 72 Конституции РФ 1993 г. могут быть изданы не только законы, но и Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, в случае отсутствия федерального законодательного регулирования. Такая правовая позиция была сформулирована  в ряде постановлений Конституционного Суда РФ: Постановлении Конституционного Суда от 30 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ» и п. 2, 3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, утвержденного названным Указом; в Постановлении Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 по делу о толковании статей 71 (п. «г»), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ. Однако, как следует из Постановления, подзаконное правовое регулирование в этих случаях имеет временный характер и прекращается после издания соответствующего федерального закона.