Правовое регулирование земельного вопроса в современной России

Содержание

Введение

Земля является уникальным природным ресурсом, обеспечивающим жизнедеятельность человека во всех сферах приложения его творческих сил. Право пользования землей призвано обеспечить основы жизнедеятельности человека и направлено на создание условий для достойной жизни и свободного развития личности в соответствии с провозглашенными в Конституции РФ целями политики Российской Федерации как социального и правового государства.

Конституция России закрепляет, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9). Указанная конституционная норма находится в главе 1 «Основы конституционного строя» и является определяющей для характера регулирования условий и порядка пользования землей в соответствии со ст. 16 Конституции, закрепившей, что положения главы I Конституции составляют основы конституционного строя России.

В связи с этим одним из главных направлений развития законодательства Российской Федерации является обеспечение сохранения, рационального и эффективного использования земельных ресурсов - главного богатства и достояния народов Российской Федерации. Рассматривая понятие «народы Российской Федерации» не статично, а имея в виду и будущие поколения, к ответственному поведению перед которыми призывает преамбула Конституции России, со всей очевидностью следует вывод о необходимости приоритетного обеспечения правовыми средствами публичных интересов в сфере землепользования и, следовательно, приоритете публично-правовых методов регулирования условий и порядка пользования землей в Российской Федерации, включая имущественные аспекты земельных отношений.

Указанные направления развития законодательства Российской Федерации имеют актуальное значение в свете задач модернизации экономики страны и перехода на инновационный путь развития, что с неизбежностью повлечет усиление антропогенной нагрузки на окружающую среду.

В связи с этим вопросы правового обеспечения рационального использования земельных ресурсов принадлежат к числу наиболее актуальных как в теории права, так и в практике правового регулирования земельных отношений. Особую значимость проблемы обеспечения рационального использования и охраны земель приобрели в связи с ухудшением экологического состояния земельных ресурсов, сокращением площади плодородных земель, используемых в сельскохозяйственном производстве, и эти процессы характерны для многих субъектов Российской Федерации.

Правовое регулирование земельного вопроса в современной России

Современная правовая база земельных отношений представлена несколькими функциональными и отраслевыми блоками, в разной степени подвергнутыми реформированию за последние 20 лет.

1. Конституционные положения, являющиеся основополагающими для  всех отраслей экономики, в том  числе для землепользования, в  частности:

- земля и другие природные  ресурсы используются и охраняются  как основа жизни и деятельности  народов;

- земля может находиться  в частной, государственной, муниципальной  и иных формах собственности;

- владение, пользование и  распоряжение землей осуществляется  ее собственниками свободно, если  это не наносит ущерб окружающей  среде и не нарушает прав  и законных интересов иных  лиц.

Эти базовые нормы действуют с 1993 года и являются основой для любых специализированных правоотношений по поводу земли. 20-летняя практика применения указанных норм не выявила в них какие-либо изъяны. Соответствующие конституционные положения не просто стали основой при формулировании иных правовых конструкций, но и абсолютно безошибочно «предугадали» (а по большей части и предопределили) развитие социально-экономических процессов в сфере земельных отношений.

2. Непосредственно земельные  правоотношения, то есть общественные  отношения по поводу использования  и охраны земель. Здесь ключевым  законом является Земельный Кодекс РФ (ЗК РФ). Но и после его принятия не наступила стабильность законодательства, позволяющая относительно планомерно осуществлять аграрное и иное производство и планировать его развитие как в краткосрочной, так и в среднесрочной перспективе. За последние годы в ЗК РФ (и в Федеральный закон о введении его в действие) внесено множество поправок, в том числе принципиальных, в частности, значительно изменивших процедуру образования земельных участков. Это же относится практически ко всем ключевым земельным федеральным законам, которые развивали положения ЗК РФ или урегулировали такие вопросы, которые не были включены в него по различным причинам1. Так, в настоящее время активно обсуждается вопрос об отказе от базового принципа земельного законодательства - деление земельного фонда на категории и введение вместо него института зонирования территории2.

Еще одной проблемой является то, что в ЗК РФ взят курс на сокращение видов прав на землю. Так, в советский период для граждан и юридических лиц единственным видом долгосрочного права на землю (более 10 лет) было бессрочное (постоянное) пользование. В ходе реформ появились новые права - собственность, пожизненное наследуемое владение, аренда, сервитут. После принятия ЗК РФ в 2001 году, когда было прекращено предоставление земельных участков на праве пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования (кроме ограниченного круга юридических лиц), основными видами прав на землю стали собственность и аренда. Ранее же возникшее право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками подлежит переоформлению на право собственности либо аренды. При этом для граждан срок такого переоформления не ограничен, а юридические лица - землепользователи изначально были обязаны переоформить указанное право в срок до 2004 года, затем этот срок неоднократно продлялся, но в 2012 году указанный срок истек.

В целях оказания воздействия на юридических лиц, уклоняющихся от указанного переоформления, с 2013 года установлена административная ответственность за нарушение ими сроков и порядка переоформления права на землю - штраф в размере от 20 до 100 тысяч рублей. Однако насколько действенными окажутся эти штрафные санкции (возможно, будет проще уплатить такой штраф)? Также не решен вопрос о продлении либо непродлении срока переоформления для земельных участков, на которых расположены дороги, трубопроводы и другие линейные объекты (для них сделано исключение - срок переоформления истекает только в 2015 году).

Что касается сельскохозяйственного землепользования, то здесь основной экономико-правовой проблемой являются земельные доли, образованные при приватизации земель колхозов и совхозов в 1992 - 1993 годах, - почти четверть их собственников за 20 лет, прошедших с момента образования долей, так и не предприняли каких-либо действий по распоряжению землей, доставшейся им в собственность (невостребованные земельные доли). Это обусловлено комплексом факторов экономического, землеустроительно-организационного и законодательного характера3.

В предыдущие годы рассматривались различные варианты подходов к решению проблемы невостребованных земельных долей (их выкуп, обращение в федеральную собственность как выморочного имущества). В 2010 году законодатель пошел по пути передачи таких невостребованных долей по суду в муниципальную собственность4. Однако значение такого способа решения проблемы невостребованных земельных долей не следует преувеличивать и ожидать быстрого решения всех проблем с невостребованными земельными долями путем их обращения в муниципальную собственность.

Кроме того, уже несколько лет обсуждается вопрос о возможности строительства фермерами на своих земельных участках жилых домов (то есть чтобы жилой дом фермера мог находиться не только в населенном пункте, как правило, удаленном от земель, используемых фермером для выращивания сельскохозяйственной продукции, но и непосредственно на таких землях). Такая мера могла бы способствовать дальнейшему укреплению фермерского уклада в виде хуторских хозяйств. Однако законодательные меры в этом направлении не предпринимаются.

При этом в целях защиты земель сельскохозяйственного назначения от массового индивидуального жилищного строительства следовало бы предусмотреть ограничения по числу жилых объектов, по предельной площади земельного участка, занимаемой под строительство дома, по его предельной этажности (например не более 2 - 3 этажей). Кроме того, в случае необходимости отчуждения земельного участка с расположенным на нем жилым домом одновременного следовало бы установить обязательность отчуждения всего имущества крестьянского (фермерского) хозяйства (то есть переход к новому фермеру всего хозяйства).

3. Земельно-имущественные  отношения, которые регулируются  как гражданским законодательством, так и ЗК РФ, нормы которого здесь имеют приоритет (если в нормах ЗК РФ что-либо определено иначе, чем в гражданском законодательстве, то применяются именно они). В частности, именно положениями ЗК РФ определены:

- основания и порядок  образования земельных участков  как объектов прав на землю;

- мера оборотоспособности земельных участков (в том числе определяется, какие именно участки изъяты из оборота или ограничены в обороте);

- дополнительные к общим  правилам гражданского оборота  принципиальные требования при  совершении сделок купли-продажи  земельных участков (и других  сделок с земельными участками);

- вопросы приватизации  земли.

Здесь основная проблема в том, что на протяжении последних нескольких лет велась работа, направленная на существенное обновление гражданского законодательства (в том числе значительные новации в земельно-имущественной сфере, например пересмотр существующей системы вещных прав - введение новых титулов: права постоянного землевладения, права застройки, права личного пользовладения недвижимой вещью)5. Однако пока эти предложения не реализованы.

4. Земельно-управленческие  правоотношения - соответствующие нормы  по советской традиции включены  в ЗК РФ, хотя такие отношения не вполне соответствуют содержащемуся в нем понятию земельных отношений, которые регулирует этот Кодекс. В первую очередь речь идет о процедурах предоставления и изъятия земельных участков. В качестве определенных несовершенств здесь следует отметить излишний разброс по отдельным законодательным актам норм, регламентирующих предоставление земельных участков. Их следовало бы сгруппировать в отдельную главу ЗК РФ (такой законопроект сейчас готовится) или даже разработать и принять специальный федеральный закон. Кроме того, требует совершенствования и процедура предоставления земельных участков гражданам и организациям. Здесь надо, с одной стороны, закрепить в качестве общего правила открытые аукционы, которые сведут к минимуму опасность коррупции и позволят увеличить доходы бюджетов различных уровней, с другой - конкретизировать и систематизировать случаи, например, льготного предоставления земельных участков (без торгов, по льготной цене или бесплатно).

В отношении изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд вопросами, требующими законодательного усовершенствования, являются:

- уточнение компетенции  органов исполнительной власти  или органов местного самоуправления, уполномоченных принимать решения  о таком изъятии;

- привлечение внебюджетных  источников для оплаты выкупной  цены и убытков, причиняемых изъятием  земельных участков;

- совершенствование порядка  предоставления новых участков  взамен изъятых;

- процедуры образования  земельных участков, которые предстоит  изъять (в случаях, когда они не  сформированы должным образом)6.

5. Градостроительные отношения, которые за последние годы  вышли далеко за границы населенных  пунктов и мест их перспективного  расширения. Фактически они охватывают  уже всю территорию страны, что  влечет за собой естественный  конфликт градостроительного и  земельного права (не осуществлено  четкое разграничение между этими  отраслями, как, например, между земельным  и гражданским правом). Причем  с момента принятия Градостроительного кодекса Российской Федерации наметилась опасная тенденция расширения сферы действия градостроительного законодательства в ущерб земельному законодательству (это и правила землепользования и застройки, и градостроительные регламенты, и стремление осуществлять межевание земельных участков по правилам градостроительного законодательства).

6. Экологические и природоресурсные (лесные, водные) правоотношения. Состояние земель взаимообразно влияет на иные природные среды. Развитие соответствующих правоотношений осуществляется в рамках совершенствования специальных отраслей законодательства и, как правило, это связано с земельными отношениями. Так, в настоящее время лес, водные объекты не могут быть самостоятельными предметами гражданского оборота - только как принадлежность земельного участка.

7. Правоотношения, связанные  с определенными аспектами землепользования (земельное налогообложение, ответственность  за земельные правонарушения  и т.д.). Здесь надо выделить  затянувшееся введение единого  налога на недвижимость. При его  введении следует обеспечить:

1) заинтересованность государства  в пополнении местных бюджетов (муниципии должны быть экономически  крепкими - чем увереннее их финансовое  положение, тем меньше требуется  государственных субсидий и дотаций  для них);

2) стимулирование правообладателя  земли к повышению эффективности  землепользования, предотвращение  превращения земельных ресурсов  в «депо капитала».

Также важна обоснованность размера налога - основой для установления налоговой базы должна быть кадастровая оценка.

Объекты земельных правоотношений

Как следует из ст. 6 ЗК РФ, объектами земельных отношений являются земля как природный объект и природный ресурс, земельные участки и части земельных участков. Рассмотрим их особенности.