Проблемы российского федерализма

Предметом многолетних дискуссий является правовое положение автономных округов. Существующее неприятие равноправного (по отношению к республикам) положения автономных округов основывается на устаревших представлениях, когда автономные округа были административно, финансово экономически и юридически жестко зависимы от решений органов государственной власти краев (областей), в состав которых они были введены актами высших органов.12

В настоящее время автономные округа уравнены в основополагающих правах и обязанностях с краями (областями). В первую очередь, это следующие права: волеизъявление населения автономного округа при выборах окружных органов государственной власти; принятие этими органами окружного устава и окружных законов; участие автономного округа в международных политических и экономических контактах; самостоятельное формирование двусторонних взаимовыгодных отношений с РФ и другими субъектами Федерации. Федеральное законодательство установило в качестве самостоятельных финансово-экономических источников бюджетного развития автономных округов средства, извлекаемые из использования сосредоточенных на их территориях природных ресурсов. Указанные широкие права в значительной мере исключают рецидивы “местного патронажа” со стороны соответствующих краев (областей) или попытки воссоздания прежней региональной системы подчинения.13

Края (области) как субъекты Федерации также не однородны в отношении реализации своих “равных” прав.

Не вызывает сомнений, что фактическое неравноправие субъектов Федерации (в отличие от формально провозглашенного Конституцией РФ равенства) сохранится еще длительное время. Реальными условиями сохранения такого положения являются сложившиеся в прошлом и продолжающие существовать ныне стереотипы государственно-правового мышления, искусственно разделяющие субъектов Федерации на разные категории, а также общая политическая, социальная и финансово-экономическая нестабильность в России. Можно предположить, что это — промежуточная и неустранимая стадия развития федеративных отношений, в реальности которой надо научиться жить и терпеливо готовить изменения.

Между тем в кризисные для России периоды оживляются дискуссии о необходимости установления новых федеративных отношений. Ядром дискуссий, естественно, является вопрос о числе субъектов Федерации.

Некоторые аналитики утверждают, что нынешнее число субъектов Федерации явилось компромиссом, достигнутым на Конституционном Совещании в 1993 г. Теперь, мол, настала необходимость произвести укрупнение субъектов федерации и, таким образом, сократить число государственно-территориальных образований с приданием им статуса новых субъектов Федерации. В частности, в качестве прообраза новой структурной модели российского федерализма предлагается использовать существующие ассоциации экономического взаимодействия, добровольно возникшие на территории Российской Федерации после распада производственно-снабженческой и транспортной системы СССР14.

Авторы данного проекта “новой реформы федерализма” наивно полагают, что механическое уменьшение числа существующих субъектов Федерации без согласия последних на эту “хирургическую операцию” автоматически обеспечит управляемость страной на общегосударственном уровне. Можно предположить, что субъектные новообразования такого типа, призванные заместить ныне существующие субъекты Федерации, будут крайне неустойчивыми, внутренне конфликтными и неизбежно распадутся, если их вообще удастся сформировать предлагаемыми принудительными способами.

Ряд иных радикальных предложений связан с изменением соотношения полномочий Президента РФ и нижней палаты парламента РФ. Эти глобальные перемены, затрагивающие интересы всей страны, не обсуждаются с регионами. При этом не принимается во внимание, что граждане выбирали Президента и депутатов в Государственную Думу с учетом того объема прав, которым данные лица уже наделены в соответствии с действующей Конституцией.

Для проведения радикальных перемен не созрели надлежащие условия. Общеизвестно, что для успешного запуска и завершения глобальных интеграционных процессов (а укрупнение сложившихся субъектов Федерации на пространстве России может быть отнесено к таким типам процессов) необходимы политическая стабильность и нормальное функционирование экономики.15 Только в этих условиях векторы интересов подавляющего числа федеральных и региональных законодателей, политиков, бизнесменов, рядовых граждан суммируются в активную равнодействующую. При любых иных вариациях существенных социально-политических параметров неизбежно возникают силы противодействия, способные затормозить поступательное развитие в указанной сфере.

2. Проблемы разделения властных полномочий по вертикали

Единство системы государственной власти закреплено в действующей Конституции Российской Федерации. Важнейшее значение в системе юридического закрепления единства государственной власти в Российской Федерации имеет верховенство федеральной Конституции на всем правовом пространстве России, закрепленное в ст. 15 Конституции Российской Федерации, а также в конституциях и уставах ее субъектов. Конституция России устанавливает исключительные предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71), единую систему исполнительной власти (ст. 77) федерации и ее субъектов.16

При жестком соблюдении этих конституционных установлений «полнота государственной власти» субъектов Российской Федерации, о которой говорится в ст. 73 Конституции Российской Федерации (вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов), никакой угрозы единству Российской Федерации не представляет, поскольку в первых двух случаях охвачены все жизненно важные полномочия для обеспечения единства государства.

Таким образом, российская модель разделения государственной власти по вертикали основана на разграничении законодательной (правотворческой) компетенции между Федерацией и ее субъектами, а конкретизация этой модели всякий раз связана с нормативным правовым регулированием. Это положение представляется исключительно важным для разработки теоретических основ разделения государственной власти и позволяет по-иному взглянуть на проблемы федеративной компетенции. Конституция Российской Федерации разграничивает только правовое поле между центром и регионами. Разделение других частей общего государственно-правового поля (исполнительной и судебной) производится в результате работы федерального и регионального законодателей в пределах закрепленных предметов ведения.

В этой связи по тем или иным вопросам, отнесенным к исключительной законодательной компетенции федерации, федеральный законодатель вправе установить определенный объем исполнительной и судебной компетенции субъектов Российской Федерации. Российская Конституция позволяет производить подобные действия, и эти правовые возможности реализуются в конституционной практике.

Так, вопросы судоустройства находятся в ведении Российской Федерации. Однако Конституция, как уже говорилось, отмечает только законодательное ведение, компетенцию федерального законодателя в регулировании общественных отношений в данной сфере. Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», кроме федеральных, выделены суды субъектов Российской Федерации (п. 4 ст. 4). Тем самым, принимая Федеральный конституционный закон по предмету своего исключительного законодательного ведения, Российская Федерация установила дополнительные полномочия ее субъектов в сфере законодательной, судебной и исполнительной власти.

В федерациях и унитарных государствах, имеющих автономные образования политического характера, основные законы решают вопрос о вертикальном разделении властей, связи с концепциями публичной власти территориального коллектива, в том числе о разделении государственной власти и власти местного самоуправления. Первая проблема разрешается на основе разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами путем установления исключительных полномочий федерации, принципа верховенства федерального закона в сфере совместных полномочий и верховенства закона субъекта федерации в сфере полномочий, отнесенных к его ведению.

Полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления разграничиваются, как правило, в конституциях или специальных законах. (Например, в Конституции Российской Федерации этой проблеме посвящена гл. 8; Федеральным Собранием Российской Федерации были приняты федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»; существуют и законы субъектов Федерации о местном самоуправлении)17.

Одной из серьезных проблем реализации разделения властей в Российской Федерации и ее субъектах является избыточная компетенция федеральных органов власти. В среднем соотношение федеральных структур и собственных органов исполнительной власти на территории субъектов Федерации составляет шесть к одному. При этом первые подчиняются полномочному представителю Президента в данном субъекте Федерации, который в целях координации их деятельности возглавляет региональную коллегию из руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Вследствие этого, в субъектах Федерации складываются две системы органов исполнительной власти, призванные решать одни и те же задачи, что порой порождает не только дублирование в их деятельности, но и известное противостояние.

Еще одна проблема разделения властей в Российской Федерации по вертикали – это слабость, а иной раз и отсутствие четкого механизма юридической ответственности Федерации и ее субъектов, органов государственной власти в вертикальном разрезе за ненадлежащее осуществление, невыполнение возложенных функций, нарушение конституционных предписаний, законов и нанесение вреда федеративным отношениям в государстве. Иными словами, в разделении властей по вертикали не отработан эффективный механизм «сдержек и противовесов», что ослабляет политическое и функциональное единство государственной власти.

Особое значение в этой связи приобретает деятельность высшего должностного лица Российской Федерации – ее Президента, который выходит за рамки системы разделения властей, гарантируя и обеспечивая ее единство и согласованное функционирование. Спорным моментом здесь представляется недостаточная и нечеткая разграниченность компетенции между Президентом и Правительством Российской Федерации. Очевидно, исполнительная власть как самостоятельная ветвь государственной власти требует недвусмысленного разграничения функций и правомочий Президента и Правительства во всех сферах исполнительной власти. Надо заметить, что проблема эта, отмеченная исследователями в самом начале становления новой России18, не разрешена до сих пор и остается одним из главных приоритетов предстоящей модернизации политической системы страны.

Важнейшей гарантией эффективного разделения властей по вертикали служит существование особых контрольно-надзорных органов, таких, как прокуратура, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека, органы, учреждаемые субъектами федерации. Бесспорно, развитие федеративных отношений – одна из фундаментальных основ развития российской демократии. Однако основой этих отношений была и остается властная конструкция государства, где особое значение для развития федерализма приобретает разделение государственной власти по вертикали, обеспеченное адекватными механизмами сохранения общего единства государственной власти и обеспечения самостоятельности функционирования ее отдельных уровней.

4. Тенденции развития российского федерализма

Первоочередными целями развития России в начале XXI века были выдвинуты создание эффективного, стабильного демократического государства; возвращение России статуса сильной державы, которая обладает авторитетом власти государства внутри страны и способной повлиять на политику других государств. Одним из действенных способов для достижения поставленных целей стоит отметить разумную организацию федеративного устройства России.

Совершенствование федеративных отношений выражается в повышении роли федерального закона и соответствующем снижении влияния двустороннего договора на регулирование системы разграничения власти по вертикали, который нарушает принцип равноправия субъектов Российской Федерации.

Стоит отметить, что отличительной чертой централизованного государства является высокая роль исполнительной власти в управлении государством и его составными частями. В этой связи особенность децентрализованных по своей природе федеративных государств – развитый порядок координации законотворческого процесса посредством парламентских структур. Российское законодательство на современном этапе свидетельствует о преобладании противоположной тенденции – об усилении механизма координации процесса законотворчества по линии исполнительной власти.

Исполняя свои конституционные полномочия, в целях усиления координации государственной власти, а также в целях повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений Президент РФ В.В. Путин Указом от 13 мая 2000 года «О полномочном представителе президента Российской Федерации в федеральном округе»19 преобразовал институт полномочных представителей Президента РФ, формируемый до этого лишь в нескольких субъектах РФ, в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, территории которых равны территории семи военных округов. В соответствии с вышеназванным Указом полномочные представители Президента РФ приобрели права координации и контроля за соблюдением Конституции РФ и федерального законодательства на местах. Другим Указом «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»20, изданным в 2000 году, Президент РФ предусмотрел создание федерального банка нормативно-правовых актов субъектов РФ, обязав Министерство юстиции вести федеральный регистр.

Другое направление развития федеративных отношений на современном этапе – введение института публично-правовой ответственности за нарушение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также в активизации федеральной властью правовой политики перераспределения прав между Федерацией и её субъектами в пользу первой.