Форма современного российского государства

Действительно, если с этих позиций проанализировать все имеющиеся на сегодня 25 федераций, то можно воочию убедиться, что среди них есть:

1. федерации с субъектами, обладающими  ограниченным суверенитетом, в соответствии  с тем, что они были суверенными  государствами до создания федерации  и явились ее учредителями (США, Мексика, латиноамериканские федерации, Швейцария, ФРГ и т.д.);

2. федерации, где субъекты обладают довольно высоким уровнем самостоятельности, автономии, но не обладают суверенитетом (Бельгия, Россия, Австрия, Канада и т.д.);

3. федерации симметричные (Швейцария, ФРГ, Аргентина, ОАЭ, Бразилия, Мексика, Австрия и т.д.);

4. федерации асимметричные (Индия, Россия, Малайзия, США и т.д.). Может иметь место и другая классификация федераций по их качественным характеристикам.

Все это и подтверждает тезис немецких ученых Хейдерозе Кильпер и Роланда Лотта о том, что истинного (универсального) федерализма не существует, так как имеет место плюрализм, т.е. политическое разнообразие. Поэтому, естественно, нельзя использовать понятие истинного федерализма в качестве мерила истинности или неистинности того или иного федерализма (федерации) за исключением действительно унитарного федерализма или квазифедерализма. А этот вывод как раз и означает, что могут быть субъекты федерации - государства и государственные образования, федерации симметричные и асимметричные и т.д. Кстати, схожую мысль, причем ранее немецких ученых, хотя и несколько в ином ракурсе (не о форме государственного устройства, а о форме правления), высказывал еще профессор В.Е. Чиркин Чиркин В.Е. Нетипичные формы правления в современном государстве // Государство и право. 1994. N 1. с. 109. «Чистых», традиционных форм, отмечает он, остается все меньше, а формы правления во вновь возникающих государствах, как правило, соединяют разные черты. В интересующем нас аспекте В.Е. Чиркин приводит примеры своеобразных федеративных выборных монархий -  Малайзии и ОАЭ. Хотя это и монархии, но в каждом из этих государств глава государства переизбирается (как президент) раз в 5 лет, т.е. глава государства не пожизненный. Это сближает главу государства - монарха с президентом, а монархическую форму правления с республиканской. Все это, в плане идеи нашей статьи, еще раз подчеркивает, что федерализм есть историческая и вместе с тем в высшей степени индивидуальная организационная структура политических систем.

Данное умозаключение показывает несостоятельность тех отечественных федералистов, которые требуют (исходя из несуществующего понятия о подлинном федерализме), чтобы асимметричные члены союза стали обязательно симметричными, все государственно-подобные образования были возведены в ранг государства, все государства в составе России обладали суверенитетом и т.д. Некоторые отечественные школы федерализма категорически настаивают на поголовной губернизации России, другие - на республиканизации страны. Поэтому напрашивается однозначный вывод: не теорию федерализма приспосабливать к ситуационным потребностям отдельно взятой страны, а совершенствовать государственную власть в ней, опираясь на подлинно демократическую современную теорию федерализма в ее историко-плюралистическом понимании.

§2. Форма государственного устройства современного российского государства

Государственное устройство признается вторым элементом формы государства. В юридической литературе под государственным устройством принято понимать устройство территории государства, соотношение государства как целого с его составными частями Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 2001. с. 132., систему разделения государства на территориальные образования и систему взаимоотношений между центральной властью государства и территориальными образованиями Новые подходы к теории территориального устройства и федеративная система России / В.В. Иванов // Правоведение. 2002. N 3. с. 64.. Из федеративной формы устройства вытекает такой правовой принцип, как федерализм. Как правовой принцип федерализм стал в литературе выделяться в последние годы (М.И. Байтин, В.И. Леушин, А.В. Малько, В.Н. Синюков и др.).

Федерализм как политический правовой принцип имеет свои принципы. К ним обычно относят государственный суверенитет РФ, единство системы государственной власти в РФ, равноправие субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов РФ, разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Попытаемся рассмотреть некоторые проблемы, связанные с реализацией данных принципов. В истории России проблема федерализма возникла после Октябрьской революции 1917 г. О ней в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа от 12 января 1918 г. было сказано так: «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик». На III Всероссийском съезде Советов была принята Резолюция «О федеральных учреждениях Российской Федерации». Высказанные в данных документах идеи позже были закреплены в Конституции РСФСР, принятой 10 июля 1918 г. В ст. 11 второго раздела Конституции устанавливалось: «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику». Намеченные подходы по формированию федеративной российской государственности в форме Советов не получили практического развития. Некогда единая территория раздробилась на национальные государства. Восторжествовал принцип самоопределения наций вплоть до отделения и образования самостоятельных государств.

В 1922 г. из четырех государственных образований (БССР, ЗСФСР, РСФСР, УССР), в числе которых было два федеративных, образовался СССР. К внутренним государственным образованиям РСФСР относились лишь автономные республики, статус административных автономий имели автономные области и национальные (автономные) округа, а остальные административно-территориальные единицы (края, области) управлялись как в унитарном государстве. Кроме того, часто помимо государственных органов РСФСР они напрямую управлялись союзными органами, так как преобладающая масса управляемых объектов считалась в союзном подчинении. Поэтому общественные отношения в России складывались с учетом серьезных юридических и организационных противоречий.

Процесс формирования новой Российской Федерации как федеративного государства начался еще до распада Союза ССР - 12 июня 1990 г. была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР, затем декларации о суверенитете стали принимать автономные республики, автономные области России, начался процесс их преобразования в суверенные республики в составе Российской Федерации, в марте 1992 г., уже после распада СССР, был подписан Федеративный договор с 83 субъектами Федерации (за исключением Татарстана и Чечни), 12 декабря 1993 г. была принята Конституция РФ, по которой признавалось равноправие всех субъектов РФ, и Федеративный договор стал действовать лишь в той части и в том объеме, которые не противоречат Основному закону России. С этого момента начинает существовать Российское государство как новое государство, исторически сложившееся и действующее на основе Конституции РФ. Следует отметить, что в момент образования новой Российской Федерации высказывались точки зрения, совершенно противоположные этому процессу - о преобразовании России из Федерации в унитарное государство (Г.Х. Попов), о построении Федерации на основе территориального, а не национального принципа (В. Тишков). Такой же позиции придерживается и сейчас лидер ЛДПР В. Жириновский.

Российская Федерация вплоть до подписания Федеративного договора и принятия новой Конституции оставалась «унитарной Федерацией». В 1990 г. была принята Декларация о государственном суверенитете, в марте 1992 г. подписан Федеративный договор и принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации. Таким образом, юридически было оформлено существование России как федеративного государства. В последующем и в настоящее время принимались и принимаются соответствующие конституционные и иные федеральные законы, конституции республик, развитие договорных отношений. Но все же в современной России отношения между федеральным центром и субъектами Федерации традиционно строились и продолжают строиться на жесткой, централизованной основе. В России унитаризация проявляется в первую очередь в сфере законодательства. Законодательная компетенция постепенно концентрируется в руках федерального центра. Сфера предметов совместного ведения Федерации и субъектов Российской Федерации все больше приближается к сфере предметов ведения одной лишь Федерации.

Также проявлением унитаризации в России стало образование федеральных округов и наделение их руководителей контрольными полномочиями по отношению к региональным органам власти. Аппарат полномочного представителя получил контроль над ключевыми органами регионов, вследствие чего стало возможным говорить о том, что в федеральных округах сформировалось подобие полноценных органов исполнительной власти, а значит, в Российской Федерации сложился промежуточный между региональным и федеральным уровень власти. Существование этого уровня власти, не предусмотренного Конституцией, приводит к реальному перераспределению в его пользу полномочий и регионального, и федерального уровня власти. При этом у федерального центра реально отсутствуют механизмы контроля за деятельностью полномочных представителей, «контроль за контролерами» по большей части остается умозрительным.

Следующим шагом на пути все большей унитаризации государства стало изменение порядка избрания глав исполнительной власти регионов, соответствующий Закон вступил в силу в декабре 2005 г. Эта реформа стала возможна благодаря возможности неоднозначной трактовки положений Конституции Российской Федерации, определяющих степень автономности субъекта Федерации в плане определения системы собственных органов власти. Расплывчатая формулировка «общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти» позволяет федеральной власти самой определять степень детальности этих принципов, в то время как та же Конституция постулирует самостоятельность региональных органов власти от федеральных в плане осуществления ими полномочий, относящихся к ведению субъекта Федерации, а также независимость исполнительной власти от законодательной.

Вместе с тем Россия, несмотря на издержки, реализует свое единство в форме федерации. В основе построения Российской Федерации лежит принцип государственного единства, то есть федерация - единое целое. Политика регионов должна учитывать интересы всего государства и не противопоставлять им интересы субъектов Кулиев М.-П.Р., Серегин Н.С. Рецензия на монографию И.В. Левакина «Российская Федерация: Проблемы государственного единства» (М., 2002. 320 с.) // Государство и право. 2003. N 5. с. 115..

Нынешний российский федерализм характеризуется по-разному. Н.В. Брезгулевская считает, например, что он чрезвычайно эклектичен, сочетает многие элементы из советского и даже имперского наследия с новейшими заимствованиями из опыта либеральных демократий и собственными наработками Федерация и федерализм: виды и модели / Н.В. Брезгулевская // Право и политика. 2004. N 7. с. 47.. И.В. Левакин утверждает, что Россия - единое федеративное государство с элементами «регионализма» Российская Федерация: проблемы государственного единства / И.В. Левакин. М., 2002. с. 173.. С моей точки зрения, за минувшее десятилетие сформировалась система, сочетающая в себе и федеративные, и унитарные, и конфедеративные элементы. Именно как стремление к конфедератизму следует оценивать официальные декларации «о государственном суверенитете», «особом статусе», «ассоциированном членстве в Федерации», «праве на выход из состава Федерации», нашедшие отражение в конституциях ряда республик. Так, Татарстан, несмотря на то, что другие субъекты РФ отказались от признания себя суверенными государствами, продолжает оставаться суверенным государством - в ст. 1 Конституции Республики Татарстан записано, что Республика Татарстан -- суверенное демократическое государство... Государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние Республики Татарстан. Когда начался процесс приведения региональных законодательных актов в соответствие с Конституцией РФ, один Татарстан оставил в Конституции положение о Татарстане как суверенном государстве.

Некоторые политики предлагают вообще официально постепенно преобразовать Россию в конфедеративное государство (такой позиции придерживался, например, экс-губернатор Саратовской области Д. Аяцков). В связи с этим следует обратить внимание на проблему, может ли субъект Федерации обладать государственным суверенитетом. В мировой юридической науке до сих пор сохраняются споры вокруг утверждения Г. Елинека о том, что государства, вошедшие в федерацию, сохраняют определенный объем власти, но утрачивают суверенитет. Большинство зарубежных и российских ученых-юристов отказывается признавать субъектов федерации суверенными государственными образованиями. Одной из причин отрицания суверенитета субъектов федерации является то, что концепция суверенитета таких субъектов всегда была связана с правом выхода (сецессии) из состава федерации. В советской концепции федерализма именно нормы союзной и республиканских конституций о праве выхода считались важнейшим доказательством сохранения ими государственного суверенитета. Однако Конституция РФ 1993 г. не восприняла эту идею, да надо отметить, что право выхода союзных республик в советский период было чисто формальным правом, ибо подобные попытки разными способами подавлялись. Лишь Конституция Тывы предусматривала право на выход из состава РФ путем всенародного референдума, но это противоречило ст. 5 Конституции РФ, и поэтому в мае 2001 г. на референдуме в этой Республике был принят новый текст Конституции, который не содержит данного положения. Конституция РФ 1993 г. изъяла из оборота понятие «суверенные» в отношении республик в составе России, использованное в Федеративном договоре. Кстати, ни одна в мире федерация не признает какого-либо суверенитета своих субъектов, а законодательство не предусматривает выхода субъекта из состава Федерации. Поэтому речь должна идти о путях сохранения России как единого федеративного государства, а не как союза самостоятельных государств - такие предложения могут привести к распаду России, что мы уже наблюдали на примере СССР. В связи с этим следует прислушаться к точке зрения В.Е. Чиркина, что собственная власть субъекта Федерации является публичной негосударственной властью, но имеющей некоторые политические и государственные элементы. Однако она ограничена самим существованием федеративного государства. Это ограниченная публичная квазиполитическая власть О публичной власти (постановка проблемы) / В.Е. Чиркин // Государство и право. 2003. N 10. с. 13..

СССР и Российская Федерация создавались как федеративные государства для решения национального вопроса, впервые в мировой истории федерации формировались по национальному принципу. Это означало, что субъектами в каждой из них стали национальные государства. Отличие России заключалось в том, что она была построена на автономии, т.е. ее субъектами были автономные государства - автономные республики и другие формы национальной автономной государственности (автономные области и автономные округа). Российская Федерация большинством ученых признавалась федеративным государством, хотя фактически она, также как и СССР, была унитарным государством, подчиненным Центру - Москве.