Форма современного российского государства

Об институционализированности российской формы правления говорит также ее сложность. Как отмечает С. Хантингтон, сложность может выражаться в умножении организационных структур (иерархическом и функциональном) и дифференциации отдельных типов организационных подразделений. Во-первых, в последние годы в стране появились новые органы (полномочные представители Президента в федеральных округах, Госсовет России, Общественная палата Российской Федерации и др.), которые вписываются в существующую систему отношений между Президентом, парламентом и Правительством. Во-вторых, появилась такая функция российской формы правления, как обеспечение преемственности власти (об этом речь пойдет ниже). В-третьих, произошла дифференциация отдельных типов политических институтов в рамках формы правления. Так, например, усложнилась структура исполнительной власти: кроме традиционных федеральных министерств, сегодня существуют федеральные агентства, федеральные службы и иные федеральные органы.

Политическая институционализация в аспекте автономии означает такое развитие формы правления, при котором она не является простым инструментом некоторой общественной группы, а, напротив, относительно независима от социальных групп. Институционализированная форма правления инкорпорирует новые общественные силы и новые кадры, не жертвуя своей институциональной целостностью. За последние пять-шесть лет произошло возрастание степени автономности российской формы правления, повышение ее независимости от бизнес-элиты и региональных лидеров. В ее состав были успешно инкорпорированы новые компоненты правящей элиты - «силовики» и «питерцы». Российская система взаимоотношений ветвей власти выдержала давление со стороны разных сил (предложения изменить ее озвучивались КПРФ и некоторыми бизнесменами).

Итак, форма правления современной России институционализированна, причем уровень ее институционализации достаточно высок. После 1993 года в стране не было ни конституционного кризиса, ни дисфункции или паралича власти, ни делегитимации государственной системы в целом. Парадоксально, но российская форма правления, вопреки печальным прогнозам 1993 года, продемонстрировала высокую живучесть. Несмотря на очевидные дефекты, она выстояла, сохранила свою работоспособность, стала определенным стабилизатором государства и политической системы в целом.

Президенциализация представляет собой процесс, благодаря которому парламентские и полупрезидентские системы становятся более президентскими на практике, но при этом, как правило, не меняется их формальная структура. В литературе этот термин используется в разных значениях. В буквальном смысле слова он означает внедрение одной или нескольких конституционно-правовых черт президентского правления. При этом новый режим не отвечает всем критериям президенциализма. Президентским он становится тогда, когда налицо все признаки этой формы правления: всенародное избрание президента, разделение властей, единоличная исполнительная власть, отсутствие политической ответственности кабинета и др.

Следует выделить два аспекта президенциализации - увеличение объема контролируемых главой исполнительной власти ресурсов и повышение степени его автономии. Первый аспект вытекает из буквального толкования самого термина «президенциализация» - возвышение президента (или аналога президента -  премьер-министра) над другими институтами власти. Как отмечено одним из исследователей, «говоря кратко, президенциализация - это возрастание власти главы исполнительной власти». Как известно, в президентском режиме президент осуществляет высшую исполнительную власть, являясь одновременно и главой государства, и руководителем кабинета; его полномочия довольно значительны. Поэтому концентрация властных ресурсов в руках главы исполнительной власти (премьер-министра в парламентской системе и президента в полупрезидентской системе), по сути, равносильна фактическому воплощению в непрезидентском режиме существенного признака президентского режима.

Второй аспект президенциализации - это возрастание автономии главы исполнительной власти. В президентской системе жесткое разделение властей ведет к независимости президента. Поскольку президент избирается всенародно, то он практически независим от своей партии, а значит, свободен от ее давления. Президент в президентской системе приобретает автономию и от органов исполнительной власти: правительство здесь не действует как коллегиальный орган, который мог бы оказывать существенное влияние на президента. Наконец, исполнительная власть уже не автономна от законодательной власти. С другой стороны, парламент также приобретает некоторую автономию от президента, поскольку ему не нужно поддерживать правительство или становиться в оппозицию ему, так как кабинет не подотчетен легислатуре. Если в условиях парламентского или полупрезидентского режима возрастает степень автономности главы исполнительной власти и правительства, то мы вправе расценить это как президенциализацию, поскольку относительная независимость президента от парламента и политических партий -  типичная черта президентской системы.

ФКЗ № 7 «О поправке к конституции российской федерации и о контрольных полномочиях государственной думы в отношении правительства Российской Федерации» от 30.12.2008 N в часть 1 статьи 103 Конституции РФ внесена поправка в части заслушивания Государственной думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой, а также Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.

Конституция Российской Федерации создала в стране сильную президентскую власть. На практике эта власть усиливается многократно за счет формальных (дополняющих закон) и неформальных (не прописанных в законе и нередко противозаконных) правил. Первый российский Президент получил колоссальные полномочия не только по Конституции, но и фактически. Однако в силу нездорового образа жизни и болезни он пользовался властью далеко не в полной мере, особенно в последние годы президентства. «Простаивание» Президента, «работающего с документами по два часа в день», создавало бешеную конкуренцию между группами и институтами в борьбе за «невостребованную» власть. Свой «кусок» стремились оторвать Государственная Дума, Совет Федерации, Правительство, Администрация Президента, региональные лидеры, бизнесмены и, в первую очередь, «семья». Эти акторы боролись между собой (Администрация Президента против Правительства, нижняя палата парламента против исполнительной власти, губернаторы против федерального центра, главы субъектов Федерации против мэров столичных городов) и, в конечном итоге, пытались влиять на Президента. Функции подготовки и принятия решений за отсутствующего Президента стали брать на себя его доверенные лица, имеющие доступ к Б.Н. Ельцину. При Б.Н. Ельцине огромный потенциал президентской власти плохо использовался. Возникли неподконтрольные Президенту институты (Государственная Дума) и зоны слабого контроля (российские регионы), что свидетельствовало о неспособности главы государства эффективно влиять на политические процессы в стране. Во время всего периода нахождения Б.Н. Ельцина у власти так и не появились сильные политические партии, на которые он мог бы опереться в своей деятельности. Все пропрезидентские организации и движения напоминали мотыльков, бесславно сгорающих после не вполне удачных для них парламентских выборов. С избранием В.В. Путина Президентом произошло не только расширение формальных и неформальных полномочий главы государства, но и, что самое главное, воплощение их на практике. В результате включенности Президента в политический процесс увеличилась зона президентского контроля: кроме «традиционных» органов - Правительства, Совета Безопасности и Администрации Президента - в нее попали региональные лидеры, бизнес-элита, обе палаты парламента, ведущие телеканалы, Конституционный Суд, несколько политических партий («Единая Россия», Народная партия, Партия жизни, «Родина»). Президент возвратил контроль над регионами и создал централизованную систему исполнительной власти. Конечно, степень воздействия Президента на разные структуры и группы неодинакова, но непреложным фактом является существенное (хотя и не до абсолютных пределов) усиление власти главы государства по сравнению с ельцинским периодом. Власть Президента России является сильной, но не абсолютной. Во-первых, вертикаль власти не выстроена до низового уровня. Губернаторы продолжают контролировать значительную часть ресурсов региона. У Государственной Думы есть небольшое поле автономной деятельности. Во-вторых, федеральный центр пошел на некоторые уступки регионам: отсрочена реформа местного самоуправления до 2009 года. В ответ на лояльность губернаторов им предоставлено право влиять на назначения руководителей территориальных структур, в том числе силовых и правоохранительных. «Жесткая вертикаль федеральных органов, которую выстраивал Путин в течение первого президентского срока, -  говорится в одном из Интернет-изданий, - возвращается в состояние, привычное для 1990-х годов, когда федеральные представители в регионе мало что могли сделать с губернатором, зато губернатор, наоборот, плотно опекал «федералов» на своей территории» Титков А. Реформы «позднего Путина».

Второй аспект президенциализации -  повышение степени независимости президента от исполнительной власти, парламента, политической партии, в которой он состоит или которой симпатизирует. Б.Н. Ельцин постоянно бравировал тем, что как Президент он избран всенародно и, следуя этой логике, может принимать решения, не согласуя ни с кем свои намерения. Правительство было подчинено Президенту. Хотя Б.Н. Ельцин воспользовался своим конституционным правом председательствовать на заседании Правительства только один раз, тем не менее существовали механизмы, благодаря которым обеспечивалась субординация в рамках исполнительной власти. Президент и Правительство не были подотчетны парламенту: например, требования Государственной Думы, обращенные к министрам, явиться и отчитаться перед депутатами часто игнорировались. Б.Н. Ельцин отметал любые попытки нижней палаты поставить под контроль Правительство или Президента. Наконец, он дистанцировался от «партий власти», которые поддерживали его политику постфактум. Президентство Б.Н. Ельцина можно охарактеризовать как чрезвычайно широкую свободу усмотрения и несвязанность мнением законодательного органа, оппозиции, политических партий, средств массовой информации и общественности. Воистину, Президент в 1993 -- 1999 годах был подобен монарху.

Тенденция президенциализации российской системы власти имманентно связана с усилением ее авторитарного характера. Существует опасность превращения режима ограниченной президентской власти в режим неограниченной президентской власти. Вместе с тем в стране наблюдается и тенденция парламентаризации системы: Государственная Дума будет формироваться исключительно по партийным спискам; «Единая Россия» разработала законопроект, по которому партия - победитель парламентских выборов получит право выдвигать своего кандидата в премьер-министры. Однако тенденция парламентаризации выражена крайне слабо и не является определяющей. Доминирующей тенденцией является президенциализация. Она, вероятно, сохранится в будущем, независимо от того, какой будет российская система правления - полупрезидентской, парламентской или смешанной.

Даже если в России состоится переход к парламентской форме правления, то природа режима не изменится. В таком случае должность Президента станет символической, а реальным «президентом» будет премьер-министр. Парламентская форма на практике будет подчинена «законам» президентской системы. Без сомнения, в случае введения парламентской республики произойдет сохранение президентского стиля политики премьер-министра, и в его руках сконцентрируется большая власть. Премьер-министр и Правительство станут практически независимы от парламента. В избирательных кампаниях основной упор будет по-прежнему делаться на лидеров, а не на партии и их программы, и избиратели также будут ориентироваться на личности кандидатов. Все это вместе взятое позволяет говорить о том, что новая российская парламентская система будет президенциалистской по своему характеру.

§2. Некоторые вопросы формы государственного правления в России

По общему мнению, форма правления представляет собой ведущий элемент формы государства. В правовой науке существуют два подхода к определению формы правления -- широкий и узкий. Первый в содержание формы правления включает порядок формирования и деятельности всех высших (центральных) органов государства, в том числе взаимоотношения их между собой, второй -- порядок формирования и статус главы государства. Степень участия населения в формировании органов сама по себе не является квалифицирующим признаком, она характеризует порядок их формирования, который, естественно, может быть как демократическим (публичным), так и антидемократическим (аристократическим, бюрократическим). Продолжительность деятельности (легислатура) и компетенция, которые некоторые авторы включают в содержание государственного правления, представляют собой элементы статутной характеристики государственных органов и учитываются в классификации форм правления, являются выражениями государственно-правового статуса, который в конечном итоге и должен служить показателем формы правления. Что касается взаимоотношений органов государственной власти между собой, то они также умещаются в понятие их правового (конституционно-правового) статуса: взаимоотношения государственных органов основываются на их компетенции, являются следствием реализации их юридических полномочий и в силу этого не могут быть отделены от статуса этих органов. Взаимоотношения органов государственной власти вопреки их ведению с точки зрения юридической представляют собой область правонарушений, которая не может характеризовать государственную форму, по крайней мере, с позиций ее легальности. Компетенция же государственных органов предполагает их взаимодействие, состоящее из разнообразных связей, обеспечивающих согласованное функционирование государственного механизма. Невозможно осуществление внутригосударственных связей вне компетенции государственных органов.

Слитная, неразделенная верховная власть, существующая в монократическом режиме (абсолютные, неограниченные, самодержавные монархии и т.п.), не позволяет дифференцировать государственную власть, а значит выделить в ней какие-то отдельные и конкретные формы правления. О неограниченной монархии как форме государственного правления можно говорить лишь условно, учитывая полное слияние государства с обществом, невозможность установить наряду с государством иное публичное начало, которое бы позволило выделить формальные характеристики государства. Формы государственного правления выделяются там и тогда, где и когда происходит ограничение абсолютизма, наблюдается дифференциация государственного начала, возникает политическая конкуренция органов государственной власти.