Юридическое прогнозирование и проэктирование

С позиций общей кибернетики управление - это целенаправленное систематическое воздействие на управляемый объект (сложную систему элементов) для сохранения всех наиболее существенных характеристик этого объекта. Если рассматривать процесс управления с юридической точки зрения, видно, что право выступает особым орудием социального управления. Это не что иное, как функция права, которая в общей теории права не является чем-то принципиально новым. Она хорошо известна и реализуется во вне в виде осуществления правом регулирования общественных отношений и в правовом воздействии, направленном на охрану (защиту) общественных отношений.

Понятие «управление» уверенно используется действующим правом. Так, Конституция  Российской Федерации в пункте 1 статьи 32, определяет, что «граждане  Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей». Также в ней установлено полномочие Правительства Российской Федерации осуществлять управление федеральной собственностью пункт «г» части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации). Наряду с Конституцией Российской Федерации другие нормативные правовые акты широко используют в своих нормах понятие «управление». Помимо понятия «управление» также часто используется близкое к нему по смыслу понятие «регулирование».

При этом в нормативных  правовых актах отсутствуют понятие  и упоминание о государственных  органах управления, хотя практически  во всех нормативных правовых актах, определяющих компетенцию органа исполнительной власти, обычно указывается, что этот орган осуществляет государственное управление, например в области проведения конверсии (Правительство Российской Федерации), управления атомной энергией, обеспечения безопасности Российской Федерации, обороны, в сфере защиты прав и свобод человека гражданина, охраны труда. Отдельно следует выделить Федеральный закон «О федеральном бюджете», например на 2003 год, который в перечне статей расходов денежных средств указывает расходы на государственное управление. Анализируя поименованные нормативные правовые акты в совокупности с иными актами, связанными с управлением можно сделать вывод о том, что именно органы исполнительной власти осуществляют государственное управление. В связи с этим представляется целесообразным ввести и использовать не только в теории административного права, но в нормативных правовых актах термин «орган государственного управления» для обозначения органов исполнительой власти, осуществляющих управление. В дальнейшем по тексту в основном будет использоваться этот термин.

В сфере государственного управления юридическое прогнозирование  существует наряду со следующими управленческими  элементами: планированием, организацией, координацией и т.п. В общем процессе государственного управления юридическое прогнозирование не выполняет одну строго определенную роль. Так, в одних случаях юридическое прогнозирование выступает как функция, в других - как принцип, в третьих - как метод.

Выступая в роли функции, юридическое прогнозирование характеризуется  как определенный вид, направление  и содержание деятельности соответствующих  государственных органов. Например, Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре и  спорту в соответствии с возложенными на него задачами выполняет следующие функции: осуществляет комплексный анализ и прогнозирование тенденций развития физической культуры и спорта, мониторинг физического развития детей, подростков и молодежи; участвует в изучении рынка труда и разработке прогнозов подготовки специалистов в области физической культуры и спорта.

Исполняя роль принципа государственного управления, юридическое  прогнозирование устанавливает, что государственные органы должны не только заниматься прогнозированием, но и руководствоваться той информацией о будущем, которая ими получена.

Как метод государственного управления юридическое прогнозирование  указывает, как следует решать ту или иную возникшую проблему управления. Место юридического прогнозирования в сфере государственного управления обусловливает необходимость четко формулировать обстоятельства, при которых оно выполняет ту или иную роль, и определять содержание и пределы использования и применения юридического прогнозирования в каждой из названных ролей. Это, в свою очередь, требует соответствующего теоретического исследования проблем юридического прогнозирования и выработки на его основе концепции прогнозирования управления.

Юридическое прогнозирование, выступая в роли принципа государственного управления, столь тесно связано с иными принципами государственного управления, что ни один из них нельзя признать полным, если нарушена эта связь между ними. Среди принципов государственного управления всех видов принцип юридического прогнозирования выполняет основную или вспомогательную роль. Основную роль принцип юридического прогнозирования выполняет в системе функциональных принципов государственного управления. Внешне это выражается в том, что, руководствуясь прогностической информацией, можно правильно проектировать и программировать управленческие процессы и принимать управленческие решения.

Разработанные на уровне субъектов Федерации прогнозы социально-экономического развития используются органами государственной власти субъектов и органами местного самоуправления при определении направлений политики в сфере социально-экономического развития субъекта и муниципальных образований. Результаты иного прогнозирования, например прогнозирования чрезвычайных ситуаций техногенного характера, учитываются при решении вопросов проектирования, строительства, эксплуатации и выводе из эксплуатации объектов, выдаче разрешений и лицензий на виды деятельности, связанные с повышенной опасностью. Обычно разрабатывается несколько видов прогнозов: долгосрочный; среднесрочный и краткосрочный.

На федеральном уровне прогноз на долгосрочную перспективу  разрабатывается один раз в пять лет на десятилетний период. Затем  на основе этого прогноза создается  концепция социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу. Прогноз на среднесрочную перспективу разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется. Он служит основой для разработки Правительством Российской Федерации программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Прогноз социально-экономического развития на краткосрочную перспективу разрабатывается Правительством Российской Федерации ежегодно и представляется одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете Государственной Думе.

В соответствии с нормами  действующего законодательства прогнозы социально-экономического развития разрабатываются  в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических  и других факторов.

Прогнозирование социально-экономического развития Московской области во многом сходно с федеральным уровнем.

Вспомогательная роль принципа юридического прогнозирования обычно наблюдается в системе структурных  принципов государственного управления. Эта роль принципа прогнозирования детерминирована слишком общим характером прогностической информации, которая не всегда способна стать источником структурных решений.

Принцип юридического прогнозирования (далее - прогнозирование) широко применяется во многих областях государственного управления. В процессе государственного управления важно правильно определить цели и задачи деятельности органа управления. Направляя и регулируя управленческие действия, цель подчиняет себе весь управленческий процесс, представляющий собой единство постановки и достижения цели. При этом постановка цели, в сущности, заключается в формулировании идеальной модели, этого направления. Именно прогнозирование способствует формулированию этой модели, направления на основе исследования общественных потребностей, возможностей и последствий. Здесь в полноте проявляются категории должного и сущего. Так, прогнозы социально-экономического развития Московской области разрабатываются в целях формирования оценки социально экономического состояния Московской области по истечении прогнозного периода с учетом возможных тенденций развития для получения органами государственной власти Московской области дополнительной информации при выработке управленческих решений. Именно поэтому для достижения целей управления необходимо руководствоваться прогнозами. В этом состоит принципиальное значение прогнозирования в сфере государственного управления.

Принцип прогнозирования  применим также в области образования  и реорганизации органов государственного управления. В этой области принцип прогнозирования позволяет выявить потребность в образовании и реорганизации органов государственного управления, но не принцип их построения. Отмеченная особенность вовсе не уменьшает значимость принципа прогнозирования в силу того, что сама информация о потребностях в образовании и реорганизации органов государственного управления представляет большую ценность.

Помимо названных областей, принцип прогнозирования можно  успешно применять и к вопросу  структуры и штатов органа государственного управления. Используя требования этого принципа, можно, получив информацию о необходимости изменения, совершенствования и т.п. структуры и штата органа государственного управления, разработать варианты или заблаговременно приступить к их подготовке.

Структура органа государственного управления достаточно динамична. Динамика структуры органа государственного управления внешне отражает процессы, происходящие в данной отрасли управления и, в частности, детерминируется  крупными научными и научно-техническими открытиями.

В связи с этим наиболее рациональным подходом представляется моделирование структуры органа государственного управления на основе данных прогноза вариантов его структуры. Многообразие видов органов государственного управления в структуре органов государственной власти требует многообразия соответствующих моделей и прогнозов вариантов их структур. Отсутствие этих прогнозов и построенных на их основе моделей негативно сказывается на деятельности по рационализации структуры органов государственного управления и, как следствие, на работе всех органов государственной власти.

Необходимо также прогнозировать штаты органа государственного управления. Наличие прогноза о численности  служащих органа государственного управления позволяет обосновывать оптимальную потребность в служащих перед финансовыми и другими органами. В непосредственной связи с прогнозированием штата органа государственного управления находится прогнозирование изменения численности занятых в отрасли. Результаты такого прогноза позволяют определить изменение численности занятых по отрасли в целом, по основным профессиональным группам, а также по субъектам Российской Федерации.

Прогнозирование изменений  в профессионально-квалификационной структуре работников осуществляется на  основе использования Общероссийского классификатора профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов с учетом отраслевой специфики.

При прогнозировании  численности работников по профессиям и уровню квалификации применяются  следующие два подхода:

• нормативный, который целесообразно применять в тех отраслях

(здравоохранение, образование,  железнодорожный транспорт и  др.), где практикуется нормативный  подход к определению количественной  потребности в работниках различных  (или основных) профессионально-квалификационных групп и где имеется отраслевая отчетность о численности работников по профессиям;

• с использованием метода экстраполяции. Его применяют в отраслях,

где отсутствуют жесткие  нормативы, определяющие профессионально-квалификационную структуру занятых.

Полученные на этой основе объективные критерии вполне могут  послужить основой для построения соответствующих нормативов по штатам, в том числе органа государственного управления, что облегчит решение  многих управленческих вопросов в этой области.

В непосредственной связи с рассмотренной областью применения принципа прогнозирования находятся кадры и управленческий труд. Речь идет о качественном составе кадров, т.е. о служащих, обладающих определенной степенью подготовки для выполнения соответствующего вида труда. Требования, предъявляемые к кадрам, обычно содержатся в должностных инструкция, а также указаны в Общероссийском классификаторе занятий ОК010—93 (ОКЗ). Так, специалисты высшего уровня квалификации должны уметь разрабатывать прогнозы по вопросам, входящим в их компетенцию; специалисты в области общественных и

родственных наук имеют  основной обязанностью осуществление  анализа ситуации и прогнозирование  процессов, происходящих в экономике  и политике, области общественных отношений, разработку проектов и программ решений соответствующих проблем.

Учитывая сложность, многофакторность процесса комплектования кадров, а  также правовые и социально-экономические  последствия поспешности и поверхностного подхода к решению этого очень  важного управленческого вопроса, орган государственного управления должен использовать принцип прогнозирования. Используя этот принцип, заинтересованный орган государственного управления способен своими силами или с привлечением соответствующих специалистов (экспертов) провести исследование потребности в кадрах (служащих) опреде ленной квалификации и подготовить прогноз потребности кадров.

Помимо названного кадрового  фактора на качество управленческого  труда существенное влияние оказывают  технические факторы, а именно, механизация  и автоматизация управленческого труда. Потребности управления в механизации и автоматизации, возможности их удовлетворения, порождаемые ими последствия вполне прогнозируемы. В связи с этим особое значение придается прогнозированию развития электронной вычислительной технике, программных средств и их применению в управленческом процессе.