Юридическое прогнозирование и проэктирование

Выполняя роль функции  государственного управления, прогнозирование  или является исходной и основной функцией государственного управления, применяемой на первой стадии управленческого процесса, или выступает вспомогательной функцией, используемой на последующих стадиях.

Все остальные функции  государственного управления успешно  реализуются, когда они учитывают  сформулированные прогнозы и обеспечивают реализацию прогностических выводов и рекомендаций.

В системе функций  государственного управления прогнозирование  взаимосвязано с функциями проектирования, программирования и планирования. Содержание функции прогнозирования государственного управления аналогично содержанию прогнозирования в общем его понимании. Проектирование представляет собой предварительную разработку какой-либо идеи, обращенной в будущее и имеющей предположительный характер. Программирование - это краткое, научно сформулированное изложение основных задач, стоящих перед органами государственного управления.

Функции прогнозирования  и планирования государственного управления имеют следующие общие черты:

а) обращенность в будущее, создающая основу для будущих  действий;

б) представляют собой  непрекращающийся процесс, побуждающий субъекта государственного управления приспосабливать управленческие действия в соответствии с изменяющимися факторами и ситуацией.

Помимо общих черт между этими функциями государственного управления можно выделить следующие  различия:

а) прогнозирование — это одна из важнейших основ для планирования, проектирования и программирования. В силу этого, функция прогнозирования предшествует названным функциям. Так, организация планирования в системе Министерства юстиции Российской Федерации включает в себе подготовительный этап, в ходе которого осуществляется прогнозирование процессов в сфере компетенции Министерства, его подразделений, органов и учреждений;

б) с позиций разрешаемых  задач перед прогнозированием всегда стоит задача нахождения цели государственного воздействия на объект управления и подготовки вариантов решений, а в процессе планирования происходит определение цели и реализация одного из возможных решений; планирование в отличие от прогнозирования дает конкретное решение о целенаправленном развитии явления, а не оценку возможностей достижения тех или иных целей и характеризуется однонаправленностью развития, а в то время как прогнозирование оценивает целый набор различных вариантов развития;

в) по точности, полноте  и достоверности используемой первичной информации планирование всегда осуществляется на основе достоверных данных, прогнозирование - при отсутствии точных данных. В связи с этим прогнозирование дает пользователю вероятностную информацию, более или менее близкую к достоверности. Именно по этой причине планирование предоставляет информацию о всех основных показателях явления, прогнозирование - лишь выводит общие контуры;

г) по сущностному содержанию самого процесса прогнозирование - это  процесс научного познания, а планирование - процесс активного воздействия. Отсюда для прогнозирования характерны предположительность и рекомендательность, для планирования - категоричность и директивность.

Между другими функциями  государственного управления и прогнозированием также существует тесная связь. Она состоит в получении и использовании прогностической информации. Этим объясняются важность и универсальность характера функции прогнозирования государственного управления, так как реализация иных функций предполагает знание будущего, о котором сообщает функция прогнозирования.

Субъектами реализации функции прогнозирования в сфере  государственного управления выступают, как правило, органы исполнительной власти. Например, Министерство внутренних дел Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации разрабатывает долгосрочные и оперативные прогнозы развития криминогенной ситуации.

Для министерств, управлений, служб, агентств прогнозирование является не основной, но их специальной, весьма важной функцией. На практике реализация этой функции осуществляется через самостоятельные структурные подразделения (в Службе федеральных таможенных доходов регионального таможенного управления осуществление прогнозирования возложено на Отделение анализа и прогнозирования таможенных платежей) и через находящиеся в их ведении отраслевые научно-исследовательские институты (Государственный научно-исследовательский институт информационных технологий и телекоммуникаций, Институт энергетической стратегии Министерства топлива и энергетики Российской Федерации).

При этом наиболее приемлемым представляется вариант, реализуемый  в следующей форме: научно-исследовательские  институты концентрируют свое внимание на аналитической работе и разработке долгосрочных прогнозов, орган государственного управления - на разработке краткосрочных прогнозов.

Орган государственного управления обеспечивает выполнение функции  прогнозирования и не вправе перепоручать осуществление этой функции другим субъектам. Однако в процессе реализации функции прогнозирования орган  государственного управления вполне может привлекать к ее осуществлению научно-исследовательские институты. Привлечение к осуществлению функции прогнозирования научно-исследовательских институтов приносит особую пользу в том случае, когда в аппарате органа государственного управления есть занятый прогнозированием сектор (группа, бюро), входящий в отдел планирования, а тем более — самостоятельный отдел прогнозирования. Проведение прогностических исследований с использованием оппонирующих друг другу прогностических центров имеет следующую положительную черту: ослабляет, а иногда даже полностью исключает проникновение ведомственных концепций и «заинтересованностей» в прогнозы.

Функции государственного управления важны для субъектов  государственного управления и обычно отражаются в компетенции органа управления, т.е. в совокупности взаимосвязанных прав и обязанностей. Функция прогнозирования в сфере государственного управления, имея в своей сущности введение элемента будущего в существующую государственную и правовую систему, определяет особенности формулирования в нормативных правовых актах полномочий органов государственного управления. Так, если орган государственного управления должен заниматься вопросами исследования, например потребностей, ресурсов и т.п., а также возможностей их изменений и последствий, то перспективное изучение названных потребностей и тенденций предполагает не только формулирование полномочий, используемых в настоящем для изучения будущего, но и полномочий, которые будут реализовываться только в будущем. Из анализа компетенции федеральных органов налоговой полиции по предупреждению преступлений и правонарушений видно, что в процессе своей деятельности они проводят комплексный анализ и прогнозирование оперативной обстановки, выявляют детерминирующие криминогенные факторы и обеспечивают с их учетом подготовку и проведение комплексных и целевых оперативно-профилактических мероприятий (операций) по предупреждению преступлений в наиболее криминализированных отраслях экономики, а также в субъектах Российской Федерации со сложной оперативной обстановкой.

Функция прогнозирования  в сфере государственного управления оказывает непосредственное влияние  также на реализацию компетенции  органа управления. При этом права  и обязанности органа государственного управления могут быть реализованы им эффективно только тогда, когда он в своей деятельности руководствуется прогностической моделью. Например, использование органами законодательной и исполнительной власти результатов государственного прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации позволяет им принимать конкретные решения в области социально-экономической политики государства. Таким образом, прогноз, являющийся разновидностью научного познания будущего, имеет решающее значение в деятельности субъектов государственного управления.

Применение прогнозирования  как роли метода государственного управления детерминировано сущностью самого прогноза. В нем всегда присутствует информация, используя которую орган  государственного управления может  получить представление о том, как следует решать те или иные управленческие проблемы, обеспечить выполнение поставленных перед ним задач, оказать управленческое воздействие на объект. Само разрешение управленческих проблем на основе прогноза подтверждает применении прогностического метода. В практическом и теоретическом плане интересна система прогнозирования, указанная в приказе МЧС РФ от 28 февраля 2003 г. № 105 «Об утверждении Требований по предупреждению

чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и  объектах жизнеобеспечения» и включающая в себя осуществление следующих мероприятий:

• организация взаимодействия различных функциональными

подсистемами РСЧС (представление  в МЧС России сведений о состоянии  обстановки на потенциально опасных  объектах и прилегающих к ним территориях, принятых мерах по защите населения, предупреждению чрезвычайных ситуаций и снижению риска их возникновения, мерах по повышению готовности сил и средств, предназначенных для локализации и ликвидации возможных чрезвычайных ситуаций и планах их действий);

• организация обмена оперативными сводками между федеральными

органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации  и регламентация форм отчетности об авариях и чрезвычайных ситуациях  в пределах всех регионов Российской Федерации (ежесуточных, ежемесячных, ежеквартальных и др.);

• создание в органах исполнительной власти субъектов Российской

Федерации, МЧС России и других федеральных органах  исполнительной власти необходимых  банков данных о прогнозировании чрезвычайных ситуаций;

• создание пакетов необходимой научно-технической и методической

документации федеральными органами  исполнительной власти и  органами исполнительной власти субъектов  Российской Федерации по прогнозированию  чрезвычайных ситуаций;

• анализ принятых технических решений по предупреждению и

прогнозированию чрезвычайных ситуаций на объектовом, местном, территориальном, региональном и федеральном уровнях;

• разработка методологий и методик вариантных прогнозов

возникновения, развития и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Субъектами использования  прогностического метода являются органы государственного управления, применяющие  прогностическую информацию при  осуществлении своей деятельности. Отсюда очевидно, что органом государственного управления в случае решения стоящих перед ним задачи на основе прогноза, непосредственно применяется прогностический метод государственного управления.

Прогностический метод  государственного управления по отношению  к другим методам государственного управления может выступать в качестве предшествующего или сопутствующего метода. Если он выступает в

качестве предшествующего  метода, его применение выразится  в том, что до воздействия на управленческий объект государственный орган управления воспользуется прогностической информацией. Если метод прогнозирования является сопутствующим по отношению к другим методам, это будет означать, что орган государственного управления в течение всего процесса своего воздействия на объект управления использует прогноз в соответствии с которым, время от времени корректирует свои решения.

Практическое использование  прогностического метода государственного управления требует развития на соответствующем ему уровне прогностического мышления, понимаемого как интеллектуальный процесс научного решения перспективных проблем государственного управления на базе прогностической информации. О его наличии можно говорить, если работники органа государственного управления не только знают теорию и практику прогнозирования и в состоянии оперировать прогностическими категориями, но и могут использовать имеющуюся прогностическую информацию принятия управленческих решений.

Прогностическое мышление следует понимать широко, т.е. не сводить  его содержание к способности  разрабатывать прогнозы, а включать в него способность интерпретировать прогностическую информацию, формулировать на ее основе концепцию, выдвигать задачи и принимать управленческие решения. В связи с этим одним из признаков развитого прогностического мышления можно рассматривать научное осмысление содержания и характера отдельных общественных последствий, возникающих в сфере управления.

Возрастающие сложность, многофакторность и противоречивость государственного управленческого  процесса детерминируют требуемый  уровень научной подготовленности и профессиональной компетентности руководящих должностных лиц. Перечень личностно-деловых профессионально важных качеств для должностей руководителя и заместителя руководителя Управления МНС России по субъекту Российской Федерации предусматривает требование о наличии у претендента хорошо развитого качества - умения планировать и проектировать (прогнозировать).

Развитие прогностического мышления должно способствовать усилению этих качеств, обеспечению доступности  современной информации, внося тем  самым необходимые коррективы в модель руководящего должностного лица. Практика дает основания утверждать, что в настоящее время все еще имеется существенное расхождение между идеальной и реальной моделью должностного лица органа государственного управления, которое необходимо устранить.