Исполнительное производство в России

Итак, до момента принятия ныне действующего законодательства об исполнительном производстве действовали: Гражданский процессуальный кодекс РСФСР, Инструкция «Об исполнительном производстве» (утв. Приказом Минюста  СССР от 15 ноября 1985 г. №22) и  Инструкция по делопроизводству в районном (городском) суде  (утв. Приказ Минюста РФ от 16 июня 1994 г. №19-01-88-94)

Золотухин О.В. Коллизии и  недостатки в исполнительном производстве // Законодательство. - №4. – апрель 2000г.

Там же.

§2. Причины и  основные составляющие реформы принудительного  исполнения

Принятие Федерального закона «Об исполнительном производстве», регулирующего порядок принудительного исполнения судебных актов и актов других органов, позволило значительно укрепить гарантии защиты прав граждан и организаций в исполнительном производстве. В процессе его разработки необходимо было, прежде всего, восполнить пробелы в законодательстве, определяющем правила обращения взыскания на денежные средства и имущество граждан и организаций-должников, а также устранить противоречия, возникшие, в частности, между нормами ст. 411-413 ГПК РСФСР и ст. 56 ГК РФ. Кроме того, важно было создать правовые предпосылки для реального и своевременного исполнения решений судов, актов других органов и тем самым поднять их эффективность и авторитет в обществе, а также повысить ответственность организаций и граждан по своим обязательствам. Реализация этих задач потребовала создания новых органов принудительного исполнения с соответствующими полномочиями. Поэтому одновременно был принят Федеральный закон «О судебных приставах», который определяет правовую основу их деятельности. Его положения позволяют надежно обеспечить реализацию на практике Федерального закона «Об исполнительном производстве».

Игнатенко А. А. отвечая на вопрос: что принципиально нового внесено законами «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве» в условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, а также актов других органов, предусмотренных федеральным законом? – отмечает: «названные законы четко определили задачи и правовую основу деятельности судебных приставов-исполнителей, установили требования, предъявляемые к лицам, назначенным на должность судебного пристава-исполнителя, порядок назначения и освобождения их от должности, обязанности и права судебных приставов-исполнителей, порядок обжалования их действий в суд, гарантии правовой и социальной защиты судебных приставов. Впервые в законе четко указаны органы принудительного исполнения судебных актов и актов других органов, предусмотрено обеспечение исполнительных действий иными органами и организациями, подробно регламентированы порядок возбуждения и окончания исполнительного производства и последствия нарушения требований, предъявляемых к исполнительному документу. По-новому решены многие вопросы, связанные с местом, временем и сроками совершения исполнительных действий; четко и полно определены сроки предъявления исполнительных документов к исполнению и порядок их исчисления, основания, влекущие перерыв этих сроков, а также приостановление, прекращение исполнительного производства, возвращение исполнительного листа и др.»

«Вместе с тем нельзя не сказать о том, что законодательные новеллы действующего законодательства, об исполнительном производстве апробированные на  практике, не совершенны. Не все они в должной мере согласованы между собой и с ранее действовавшими правовыми нормами, нечетко изложено содержание некоторых из них, что создает определенные трудности при применении. Если ранее исследователи отмечали, что «это (несовершенство) потребует совершенствования статей Закона на основе анализа и обобщения судебной практики», то теперь те же исследователи говорят о необходимости реформирования ныне действующей системы законодательства об исполнительном производстве». И, действительно действующее исполнительное законодательство содержит ряд недочетов и коллизий. Приведем несколько примеров:

Во-первых, во всем пласте исполнительного  законодательства не дается понятие  «исполнительный документ», а ведь это одно из ключевых понятий исполнительного  производства.

Во-вторых, как отмечает Лукачев  М.Н., закон содержит и серьезные  коллизии: Так, «вопрос о пределах ответственности юридических лиц  имеет большое значение для нормального  функционирования имущественного оборота. Потенциальный контрагент должен иметь  твердые гарантии удовлетворения своих  требований в случае неисправности  другой стороны. Законодатель выделил  три правомочия юридического лица в  отношении имущества: право собственности, право хозяйственного ведения и  право оперативного управления. Каждое из них предусматривает разный объем  ответственности юридического лица. Согласно п.1 ст.56 ГК РФ, юридические  лица отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом, за исключением финансируемых собственником  учреждений». Существенно уже ответственность учреждений и юридических лиц, имеющих право оперативного управления закрепленным за ними

Лукачев М.Н. Учреждение как  должник в исполнительном производстве // Законодательство.- №2.-февраль 2001г.

Валеев Д. Сроки в исполнительном производстве// Российская юстиция.- №9.- сентябрь 2001г.

имуществом. Они отвечают по своим обязательствам только находящимися в их распоряжении денежными средствами, в случае недостаточности которых  субсидиарную ответственность несет  собственник имущества (п.2 ст.120 ГК РФ). Таким образом, на иное имущество  учреждения не может быть наложено взыскание по гражданско-правовым обязательствам юридического лица.

Ранее действующий Федеральный закон от 21 июля 1997 г. №119-ФЗ «Об исполнительном производстве» не так однозначно определяет пределы ответственности учреждения. Пункт 5 ст.46 Закона предписывает в случае отсутствия у должника денежных средств обратить взыскание на иное имущество должника. При этом исключается наложение взыскания на имущество, если в федеральном законе содержится соответствующий запрет. Одним из таких ограничений может быть п.2 ст.120 ГК РФ.

Далее в Законе содержится глава, устанавливающая особенности  наложения взыскания на имущество  должника - организации. Входящая в  нее ст.58 в явном виде допускает  возможность наложения взыскания  на имущество, принадлежащее должнику-организации  на праве оперативного управления. Допускается наложение на это  имущество ареста и проведение в  отношении него иных исполнительных действий. Указанная норма является специальной по отношению к норме  ст.46, что формально делает ее более  сильной. Налицо коллизия, которая может привести к нарушению прав, как взыскателя, так и должника-учреждения». И, не смотря на то, что Президиум ВАС РФ выработал рекомендации по разрешению указанного противоречия - Информационное письмо от 14 июля 1999 г. №4, на законодательном уровне данная коллизия не решена.

В Законе  имеется пример подчеркивающий недостаточность исполнительного законодательства. Как отмечает, Морозова И.Б., Семин С.А. – «есть основания полагать, что в законе «Об исполнительном производстве» законодатель противоречиво подходит к роли суда и осуществлению им предварительного контроля за производством исполнительных действий». Авторы подчеркивают: решения о принятии отказа взыскателя от взыскания, об утверждении мирового соглашения принимаются судом, а решение о возвращении исполнительного документа взыскателю без исполнения, при котором необходим самый жесткий судебный контроль в целях исключения недобросовестного отношения к

Морозова И.Б, Семин С.А. Роль суда в исполнительном производстве//Законодательство.-№3.-март 2000г

своим служебным обязанностям со стороны органов принудительного  исполнения, принимается судебным приставом-исполнителем при утверждении его старшим  судебным приставом (ст.26). Полномочие по отложению исполнительных действий передано судебному приставу-исполнителю (ст.22), а полномочия по приостановлению  и возобновлению исполнительного  производства оставлено за судом. Вопрос о прекращении исполнительного  производства разрешается судом, а  вопрос об окончании исполнительного  производства, который включает в  себя и прекращение исполнительного  производства, и возвращение исполнительного  документа взыскателю без исполнения, и фактическое исполнение исполнительного  документа, разрешается судебным приставом-исполнителем (ст.27).

Из сказанного следует, во-первых, что в указанных положениях закона отсутствует логика. Законодатель, по сути, передает судебному приставу-исполнителю  большие полномочия, чем суду при  осуществлении контроля в исполнительном производстве. Во-вторых, такой порядок  окончания исполнительного производства может привести к усугублению  формального подхода судебного  пристава-исполнителя к своим  служебным обязанностям и к злоупотреблению  властью с его стороны, поскольку  судебный контроль за производством  исполнительных действий, согласно действующему законодательству, почти утрачен. К  тому же в законе нет конкретных норм, позволяющих в случае неисполнения исполнительного документа по вине судебного пристава-исполнителя  взыскать с последнего весь причиненный  взыскателю ущерб. (Это было предусмотрено  в Уставе гражданского судопроизводства 1864 г., когда суд выносил определение  о взыскании капитала, процентов  и других издержек с судебного  пристава за упущения по должности, если было доказано, что от этого последовало  сокрытие имущества или самого ответчика.

Однако  с 1 февраля 2008года вступил в силу новый Федеральный закон №229- ФЗ «Об исполнительном производстве», который вобрал в себя проверенные временем положения Федеральных законов «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах», устранил многочисленные недоработки, свел воедино разрозненные положения федерального законодательства, так или иначе регулирующие вопросы исполнительного производства.

 Среди них: Игнатенко А.А., Кириленко И.В., Матвеев А.В., Шерстюк В.М., Ярков В.В. Говоря о необходимости принятия Исполнительного кодека Российской Федерации они подчеркивают:  конечная цель любой реформы, в том числе в данной сфере, - повышение уровня защиты прав граждан и организаций, эффективности и результативности работы органов принудительного исполнения, обеспечение тем самым стабильности отношений гражданского оборота и публично-правовых отношений. «Венцом» же реформы исполнительного производства в России они выдвигают именно Исполнительный кодекс РФ. Проект, которого и предложен в статье «К разработке проекта Исполнительного кодекса Российской Федерации».

Как и любой иной кодифицированный кодекс, проект Исполнительного кодекса  РФ состоит из общей и особенной частей.

Общая часть включает следующие  положения:

Раздел I. Общие

Подраздел 1.  Основные положения

Подраздел 2.  Органы принудительного исполнения

Подраздел 3.  Участники исполнительного производства

Подраздел 4.  Исполнительные документы

Глава 2. Общие правила исполнительного производства

§1. Источники, принципы и субъекты исполнительного производства.

 «В юридической науке под источниками права понимается система способов внешнего изложения и формального закрепления норм права, содержащихся в них предписаниях. В настоящее время сложилась единая система нормативных правовых актов, посвященных регулированию исполнительного производства. Общие начала системы источников права, регламентирующих исполнительное производство, содержаться в ст.3 Федерального закона «Об исполнительном производстве» Кроме того, эта статья закрепляет правовые основы деятельности судебных приставов.

Законодательство РФ об исполнительном производстве основано на Конституции  РФ, поскольку служит для выражения  доктринальных начал правового  регулирования, основных, базовых его  принципов. Львиная доля правового регулирования исполнительного производства осуществляется федеральными законами».

Наибольший объем предписаний, определяющих исполнительное производство, содержится в Федеральном законе « Об исполнительном производстве», который является важным источником исполнительного гражданского права. Закон содержит важные положения о процедурах исполнительного производства, закрепляя понятие, основания и общие условия совершения исполнительных действий, основания и общие условия совершения исполнительных действий, основы правового статуса участников исполнительного производства, порядок применения мер принудительного исполнения, содержание этих мер, порядок распределения взысканного имущества и несения расходов, связанных с исполнительным производством, применяемые в ходе исполнительного производства меры ответственности, а также механизм защиты прав и законных интересов участников правоотношений. Второго по значимости закона, регламентирующего исполнительное производство, следует выделить Федеральный закон «О судебных приставах». Он регламентирует правовой статус приставов, участвующих в исполнительном производстве, но и приставов, обеспечивающих деятельность судов. Кроме двух выше указанных законов

Лукачев М.Н. Учреждение как должник в исполнительном производстве//Законодательство.-№3.март 2001г.

можно выделить несколько кодексов, содержащих положения, используемые для  регулирования процессов исполнительного  производства, а именно: Гражданский кодекс, Трудовой кодекс, Семейный кодекс, Уголовный кодекс, КоАП. Немаловажную роль в правовом регулировании играет и комплекс иных законов. Положения о принудительной  реализации судебных актов и актов, приравненных к ним, можно найти в Законе РФ «О залоге», Федеральных законах «Об обществах с ограниченной ответственностью», «Об ипотеке (залоге недвижимости)», «Об ипотечных ценных бумагах» и некоторых других.

В качестве источников гражданского исполнительского права из подзаконных  нормативных правовых актов могут  рассматриваться указы Президента РФ и постановления РФ. Они занимают главенствующее положение среди подзаконных нормативных  правовых актов и по  юридической силе и по значению. Кроме того, к числу источников права, регламентирующих исполнительное производство, следует отнести несколько подзаконных актов, издаваемых органами центральной исполнительной власти – министерствами и ведомствами. Например: Положение о территориальном органе Федеральной службы судебных приставов, утвержденное приказом Министра юстиции Российской Федерации от 3 декабря 2004г. №187, приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 3 июля 1998 г. №76 «О мерах по совершенствованию процедур обращения взыскания на имущества организаций».

Кроме системы нормативных правовых актов важное место в правовом регулировании в сфере исполнительного  законодательства занимают международные  нормативные договоры, подписанные  и ратифицированные компетентными  российскими органами государственной  власти. Они даже имеют приоритет в юридической силе над актами национального законодательства России. Например: Нью - Йоркская конвенция 1958года, Московская конвенция 1972г. «О разрешении арбитражным путем гражданско-правовых споров, вытекающих из отношений экономического и научно – технического сотрудничества».

Принципы исполнительного производства представляют собой основополагающие начала. Определяют ход процесса,  отражают специфику правового регулирования, приспосабливая общеправовые принципы к специфике и целям исполнительного гражданского права. Поэтому их выделение играет огромную роль в изучении гражданского исполнительного права.

Принципы исполнительного производства указаны в п.1 ст. 4 Федерального закона от 2 октября 2007г. №229 – ФЗ «Об исполнительном производстве»: