Критерии классификации административно-правовых норм: - по форме предписания; - по содержанию

плана, порядок их подготовки и проведения, оформления принятых решений¹

.

Иногда выделяют регламентарные (регулятивные) и правоохранительные

административно-правовые нормы. При этом забывается, что регламентация  или

регулирование — общее  свойство любых правовых норм, в  том числе и

направленных на правоохрану.

Важное значение имеет  классификация административно-правовых норм в

зависимости от их конкретного  юридического содержания. В ее основе тот или

иной вариант метода административно-правового  регулирования управленческих

общественных отношении. С этих позиций выделяются следующие виды

административно-правовых норм:

а) обязывающие, т.е. предписывающие в предусмотренных дан ной нормой условиях

совершать определенные действия. Содержащиеся в такого рода нормах веления

могут быть выражены как обязательное предписание. Например, при приеме на

работу в государственное  учреждение администрация обязана  издать приказ; при

получении жалобы гражданина орган управления (должностное лицо) обязан

рассмотреть ее в течение  тридцати дней; возникающее общественное или

коммерческое объединение  обязано пройти регистрацию в  органах юстиции; при

проникновении в жилище против воли проживающих в нем граждан милиция обязана

в течение 24 часов уведомить  об этом прокурора и т.п.

В настоящее время управленческая практика исходит из необходимости резкого

сокращения прямых предписаний. Обойтись же без них реальный механизм

государственного управления объективно нее может. Нельзя забывать и о том,

что само правовое регулирование  н своем ведущем проявлении сводится именно к

правовым предписаниям, характер которых может быть различным.

В частности это выражается в том, что многие обязывающие (или  предписывающие)

административно-правовые нормы  формулируются не в виде прямых обязательных

предписаний, а лишь как  определение общих или специальных  обязанностей

участников регулируемых управленческих отношений. Так, в Законе от 18 апреля

!991 года «О милиции»  говорится, что в соответствии  с возложенными на нее

задачами милиция обязана  совершать широкий круг действий (ст. 10);всего

предусматриваются 24 варианта таких действий. По существу, такого рода

нормами определяются основы компетенции субъекта государственно-

управленческой деятельности. Применительно к гражданам закрепляемые нормой

административного права  их общие обязанности являются элементом их

административно-правового  статуса;

б) запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение тех или иных

действий в условиях, определяемых данной нормой. Запреты могут носить общий

либо специальный характер. Например, общим является запрещение действий

(бездействий), подпадающих  под признаки административного  правонарушения.

Милиции запрещено применение специальных средств и огнестрельного оружия в

отношении женщин (с явными признаками беременности), лиц с явными признаками

инвалидности и малолетних (несовершеннолетних)² и т.п. Это —

специальный запрет;

в) уполномочивающие (управомочивающие) или дозволительные (диспозитивные)

нормы. Объединяет эти разнообразные  по наименованию нормы то, что в  них

выражается предусматриваемая  административно-правовой нормой возможность

адресата действовать  в рамках требований данной нормы  по своему усмотрению.

Главное состоит в том, что отсутствуют прямые предписания, равно как и

запреты. Но норма создает определенный правовой режим, в рамках которого

участники регулируемых управленческих отношений действуют не произвольно, а

подчиняясь указанному режиму. Отсутствие предписаний и запретов

свидетельствует о наличии  иного «рычага» юридического воздействия, а именно —

разрешения. Фактически дозволение суть разрешение данной нормой в данных

условиях совершать либо не совершать данные действия; дозволительные нормы,

соответственно, могут характеризоваться как разрешительные.

Административно-правовые нормы  дозволительного характера получают все более

широкое распространение  в практике реализации задач и  функций исполнительной

власти. В связи с этим нужно учитывать довольно частые ссылки на действие

якобы всеобъемлющего принципа: можно делать все, что не запрещено. Однако

нельзя подобный принцип истолковывать буквально, ибо иначе будут действовать

одни лишь запреты.

С другой стороны, опасно и  то, что, поскольку установление безграничных

запретов не только вредно, но и практически невозможно, создаются условия

для произвольного толкования указанного принципа, перерастающего во

вседозволенность. Именно поэтому  он неприменим к действиям, совершаемым

исполнительными органами (должностными лицами). Фактически же многое в сфере

государственного управления предписывается (запрет — вариант  предписания)

либо разрешается.

Конкретное юридическое  содержание уполномочивающих (дозволительных)

административно-правовых норм зависит от особенностей их адресата.

Так, гражданину предоставляется  возможность самостоятельно решать вопросы,

связанные с практической реализацией его субъективных прав в сфере

государственного управления (например, право на обжалование неправомерных

действий должностного лица и т.п.).

Если адресатом административно-правовых норм являются исполнительные органы

(должностные лица), ситуация, не изменяясь по существу, приобретает  особую

юридическую окраску. Указанные  субъекты самостоятельно выбирают определенный

вариант поведения из числа предлагаемых правовой нормой. Например, должностные

лица, осуществляющие контрольно-надзорные  функции, могут применять к

нарушителю соответствующих  правил поведения одну из предусмотренных  мер

административного воздействия. Так, в порядке осуществления  государственного

экологического контроля соответствующие должностные лица вправе: потребовать

устранения выявленных недостатков; привлечь виновных к административной

ответственности; принять решение об ограничении, приостановлении, прекращении

работы предприятия; предъявить иск в суд или в арбитражный  суд; направить

.материалы о привлечении  виновных к уголовной ответственности  и т.п.¹

Очевидно, что применяется  не вся совокупность названных средств воздействия, а

лишь те, которые по мнению полномочного должностного лица являются наиболее

эффективными.

Вместе с тем в подобных случаях нет свободы усмотрения, которая характерна

для поведения гражданина под воздействием дозволительных норм.

Исполнительный орган (должностное  лицо) поставлен в более строгие  рамки: на

него возложены определенные обязанности, для реализации которых ему даны

определенные полномочия (права); использование этих полномочий одновременно

является его юридической  обязанностью, уклониться от выполнения которой он не

вправе. У него нет свободы  в выборе варианта поведения, которая есть у

гражданина. Но у него есть то, что обычно квалифицируется как

административное усмотрение. Под ним понимается проявление инициативы

уполномоченным работником исполнительного аппарата при выборе средств

реализации своей компетенции  в пределах условий, предусмотренных

административно-правовой нормой.

Эта инициатива проявляется  в границах дозволенного. Например, для милиции

такие границы определены в ст. 11 Закона о ней, озаглавленной  «Права милиции»

(32 позиции). Каждое из  этих прав (полномочий) есть не  что иное, как

разрешенная возможность  использования административно-принудительных средств.

В этом — дозволительный смысл данного вида административно-правовых норм;

в) стимулирующие (поощрительные) нормы обеспечивают с помощью  соответствующих

средств материального или  морального воздействия должное  поведение участников

регулируемых управленческих общественных отношений. Удельный вес  подобного

рода административно-правовых норм имеет тенденцию к возрастанию. Обычно их

связывают с использованием в процессе реализации исполнительной власти так

называемых экономических  рычагов (методов) управления. Например, чаще всего

в таком аспекте говорится  об установлении налоговых и иных льгот,

освобождении от налогообложения, применении льготного кредитования и т.п.;

г) рекомендательные нормы. Природа их отличается своеобразием, ибо

рекомендации, как правило, не имеют юридически-обязательного характера.

Поэтому они чаще всего  используются во взаимоотношениях субъектов

исполнительной власти и  негосударственных формирований.

Так, Правительство Российской Федерации утвердило 1 февраля 1995 года

Рекомендации по подготовке и выдаче документов о праве на земельные доли и

имущественные паи , адресованные сельскохозяйственным коммерческим

организациям) предприятиям. Государственный комитет Российской Федерации по

поддержке и развитию малого предпринимательства разрабатывает рекомендации

по вопросам, отнесенным к его компетенции . Адресуются они в значительной

степени именно предпринимателям и их объединениям.

Практика государственно-управленческой деятельности знает, однако, случаи,

когда рекомендации содержатся в нормативных актах, адресованных нижестоящим

субъектам исполнительной власти или подведомственным предприятиям и

объединениям. Например, в  постановлении Правительства Российской Федерации от

12 февраля 1994 года «Об  организации работ по стандартизации, обеспечению

единства измерений, сертификации продукции и услуг» органам исполнительной

власти субъектов федерации  рекомендуется оказывать необходимое  содействие

территориальным органам  по стандартизации, метрологии и сертификации в

осуществлении ими государственного контроля и надзора (п. 5) .

Такого рода рекомендации не содержат в себе прямо выраженных предписаний, а

дают возможность поисков  наиболее целесообразных вариантов  решения

определенных задач. По своей  сути близки к содержанию административно-

дозволительных норм, хотя и не лишены определенных элементов  авторитарности.

В некоторых случаях рекомендации фактически приобретают юридически-

обязательную силу. Например, Государственная налоговая служба Российской

Федерации б октября 1993 года утвердила «Рекомендации по применению

государственными налоговыми инспекциями санкций за нарушения налогового

законодательства. По существу, содержание этого документа сводится не к

рекомендациям, носящим характер советов, а к изложению прямых предписаний,

вытекающих из общих требований налогового законодательства я сопровождаемых

комментариями. Налицо типичная инструкция по применению санкций, являющаяся

одним из конкретных видов  административно-правовых актов.

Административно-правовые нормы  классифицируются и по иным критериям. Так, по

адресату могут быть выделены нормы, регламентирующие:

а) организацию и деятельность механизма исполнительной власти, т.е. различных

звеньев аппарата государственною управления;

б) административно-правовой статус государственных служащих —  работников

управленческого аппарата;

в) ключевые вопросы организации  и деятельности и государственных  предприятий

и учреждений;

г) административно-правовой статус общественных объединений;

д) отдельные стороны функционирования различного рода коммерческих структур,

включая частные;

е) административно-правовой статус граждан,

С учетом федеративного устройства России административно правовые нормы  по

своему масштабу подразделяются на общефедеральные, а также устанавливаемые

субъектами федерации (республиканские, территориальные или региональные и

т.п.). По объему регулирования  административно-правовые нормы могут  быть общи

ми, межотраслевыми, отраслевыми  и местными. Наконец, административно-правовые

нормы могут иметь либо внутрисистемный (их юридическая сила распространяется на

нижестоящие звенья механизма  исполнительной власти), либо общеобязательный

характер. В последнем случае их действие охватывает все виды

участников регулируемых управленческих отношений.

                 Реализация административно-правовых норм                

Реализация административно-правовых норм означает практическое использование

содержащихся в них  правил поведения в целях регулирования  управленческих

отношений, т.е. проведение в  жизнь содержащихся в них различным  образом

выраженных волеизъявлений, Естественно, что в указанном  процессе участвуют

все стороны управленческих отношений, но по-разному, т.е. в соответствии с их

административно-правовым статусом.

Известны два основных варианта реализации административно-правовых норм:

исполнение и применение. Иногда к ним добавляются соблюдение и использование.

Исполнение административно-правовых норм — точное следование участников

регулируемых управленческих отношений тем юридическим предписаниям, запретам

или дозволениям, которые  в них содержатся. Данный вариант реализации правовых

норм универсален, так как его субъектами являются любые участники