Подведомственность и подсудность гражданских дел

На наш взгляд, такой выборочный подход законодателя к подведомственности дел об оспаривании  нормативных актов нельзя признать оправданным. Представляется, что, поскольку при рассмотрении дел данной категории решаются только вопросы права, более правильно и целесообразно было бы все без исключения дела об оспаривании нормативных правовых актов отнести к подведомственности судов общей юрисдикции.

Что касается подсудности  дел об оспаривании нормативных правовых актов судам субъектов РФ, то здесь перечень оспариваемых нормативных актов не изменился. Так, согласно подп. 2 п. 1 ст. 26 ГПК РФ суд субъекта Федерации вправе рассматривать в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций. Исключение из этой нормы (по сравнению со ст. 115 ГПК РСФСР) указания об оспаривании нормативных правовых актов должностных лиц субъектов Федерации не означает сужения сферы судебной защиты в данной области, поскольку понятие органа государственной власти включает в себя и высших должностных лиц этих органов.

Все остальные  дела данной категории подсудны районным судам. К ним относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Еще до принятия ГПК РФ в Верховном Суде РФ и  судах субъектов Федерации стала  формироваться практика отказа в  принятии заявлений и жалоб по основаниям неподсудности дела суду, в которых оспаривались акты, нормативные по своему характеру, но принятые с нарушением установленного порядка их принятия и опубликования. То есть оспариваемые нормативные акты государственных органов субъекта Федерации, не опубликованные в установленном порядке (в соответствии с п. 3 ст. 15 Конституции РФ), а также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, еще не прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России (в соответствии с п. 8 Указа Президента РФ от 23.05.96 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов исполнительной власти" (в ред. от 13.08.98)), не признавались нормативными актами, и заявителей отправляли в районные суды.

Указанная практика нашла свое нормативное закрепление  в ГПК РФ: согласно п. 1 ст. 251 теперь допускается оспаривание в суде лишь тех нормативных правовых актов, которые приняты и опубликованы в установленном порядке. Таким образом, нормативные по своему содержанию акты (создающие правила поведения для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение), но принятые с нарушением установленного порядка их принятия и опубликования, вообще не могут рассматриваться в порядке абстрактного нормоконтроля, по правилам главы 24 ГПК РФ.

Такой подход законодателя представляется нам неверным, поскольку  непонятно, где и в каком порядке  должны рассматриваться подобные акты. Если в районном суде (по правилам главы 25 ГПК РФ, регламентирующей производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих), то, учитывая нормативный характер оспариваемого акта, неясно, какого содержания решение должно приниматься, каким образом оно будет исполняться и т.д.

На практике может сложиться такая ситуация, когда один и тот же такой акт - в соответствии с правилом об альтернативной подсудности, предусмотренной главой 25 ГПК РФ, - будет обжалован в различных районных судах с вынесением противоположных по своему содержанию решений. Указанная глава ГПК РФ, безусловно, не учитывает нормативного характера подобных правовых актов, что неизбежно породит правоприменительную неразбериху при рассмотрении данной категории дел.

В связи с  этим вряд ли можно согласиться с  мнением В.М. Жуйкова о том, что  правовой акт, хотя и содержащий определенные правила поведения, но не отвечающий требованиям закона по форме, порядку принятия и опубликования, не может признаваться нормативным и оспариваться в таком качестве³⁸. Представляется, что подобные акты, несомненно, являются нормативными, на что прямо указано в Конституции РФ.

Согласно п. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально. Таким образом, Конституция РФ не связывает нормативность правового акта с его официальным опубликованием. На наш взгляд, такие правовые акты должны рассматриваться по тем же правилам, что и нормативные акты, отвечающие требованиям закона о порядке их принятия и опубликования. Нарушение же такого порядка должно являться основанием для признания этого акта недействующим со дня принятия. Полагаем, что такое правило должно быть законодательно закреплено.

Следующая проблема, рассмотренная  нами в предыдущем параграфе, разграничение  подведомственности дел между различными ветвями судебной власти. От того, насколько  четко данный вопрос регламентирован в законодательстве, во многом зависит слаженность деятельности судебной системы в целом и, как следствие, доступность и своевременность правосудия.

Однако важно не только решить на законодательном уровне проблемы подведомственности, но и сформировать судебную практику таким образом, чтобы она не создавала препятствий, затрудняющих доступ к правосудию.

Проблема разграничения  дел, подведомственных общим и арбитражным  судам, существовала в АПК РФ 1992 г. и АПК РФ 1995 г. Нельзя признать решенным этот вопрос и по действующему АПК РФ.

По замыслу разработчиков  АПК РФ 2002 г. при определении круга  дел, подведомственных арбитражным  судам, следует исходить только из предметного  критерия, согласно которому в арбитражных  судах рассматриваются все экономические споры и другие дела, связанные с предпринимательской и иной экономической деятельностью.

Использование указанного критерия в качестве основного при  отнесении дел к подведомственности арбитражных судов нельзя признать удачным. В ст. 22 ГПК РФ, ст. 27 АПК РФ круг дел, подведомственных арбитражным судам, определен по принципу их выделения из общей массы дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции. Для этого основной критерий должен быть четким и ясным. Предлагаемый предметный критерий — крайне аморфный, так как ни в одном нормативном правовом акте, включая АПК РФ, не дается понятия экономического спора. Склонен считать, что отсутствие такого определения не является пробелом в законодательстве. Однозначное определение экономического спора просто невозможно в силу сложного содержания самого явления.

Экономическими следует  признать любые отношения, возникающие  в связи с присвоением, пользованием и обменом вещами, работами и услугами. В праве подобные отношения именуются  имущественными и регулируются различными отраслями права (гражданским, земельным, административным, финансовым и другими). Поэтому категория «экономический спор» не является правовой. Более корректно вести речь об имущественном споре и соответственно об имущественном отношении.

В числе субъектов  экономических (имущественных) отношений  наряду с юридическими лицами и индивидуальными  предпринимателями значатся и граждане. Вряд ли правильно утверждать, что  экономический характер спора обусловлен его субъектным составом. В экономические отношения вступают не только юридические лица, заключившие договор купли-продажи определенной вещи, но и, например, граждане, приобретшие эту же вещь в розничной торговле. Поэтому понятие «экономический спор» не может служить единственным критерием разграничения подведомственности дел между общими и арбитражными судами, поскольку такие споры рассматриваются и теми, и другими.

С учетом изложенного  необходим еще один критерий, который  позволит разграничить экономические (имущественные) споры между общими и арбитражными судами. Таковым является специфический субъектный состав спорного правоотношения — юридические лица и индивидуальные предприниматели. Данный вывод следует из ч. 2 ст. 27 АПК РФ, согласно которой арбитражные суды разрешают экономические споры и иные дела с участием юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность. В случаях, предусмотренных федеральным законом, субъектом спора могут быть и иные лица, указанные в ч. 2 ст. 27.

Подтверждением сказанному служат и правила специальной подведомственности. Согласно ст. 33 АПК РФ дела, возникающие при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются в арбитражных судах независимо от субъектного состава только в случаях, прямо предусмотренных в Кодексе или федеральном законе. Значит, во всех других случаях предметный и субъектный критерии должны одновременно присутствовать в споре, рассматриваемом арбитражным судом.

Довольно часто в  процессуальной литературе возникает  вопрос, какой из названных критериев является основным, а какой дополнительным? Представляется, что критерии равнозначны и дополняют друг друга.

В арбитражных судах  по общему правилу должны рассматриваться  споры и иные дела, связанные с  хозяйственной деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Поэтому целесообразно именовать такой спор не экономическим, а хозяйственным. При отсутствии хотя бы одного из указанных критериев спор должен разрешаться в судах общей юрисдикции. Например, если общественная организация обращается в арбитражный суд по поводу отказа ей в госрегистрации, дело ему неподведомственно, поскольку данное требование не вытекает из хозяйственной деятельности лица. Когда регистрируется хозяйствующий субъект, спор по поводу отказа в регистрации подлежит рассмотрению в системе арбитражных судов.

Безусловно, АПК РФ, ГПК  РФ и федеральные законы содержат исключения из общего правила подведомственности, в соответствии с которыми на рассмотрение арбитражных или общих судов  специально передаются определенные категории дел. Так, исключением является упомянутая ст. 33 АПК РФ, содержащая правило о специальной подведомственности перечисленных в ней категорий дел арбитражным судам. К подобным исключениям можно отнести дела об оспаривании решений третейских судов и о выдаче исполнительных листов на принудительное исполнение решений третейских судов.

С этих позиций представляется необходимым расширение круга дел  особого производства, подведомственных арбитражным судам. В настоящее  время к таковым относятся лишь дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение. Особое производство в арбитражном процессе надлежит дополнить делами вызывного производства (восстановление прав по утраченным ценным бумагам на предъявителя и ордерным ценным бумагам).

Еще одна проблема, связанная  с разграничением подведомственности  диктуется тем, что компетенция  арбитражных судов была расширена, в частности в отношении разрешения корпоративных споров, что стало  предметом многочисленных дискуссий, комментариев, статей. Именно это обстоятельство и вызывает затруднения в судебной практике.

В отношении корпоративных  споров должен применяться смешанный  способ определения подведомственности. Как разъясняется в п. 6 Постановления  Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 09.12.2002 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», положения п. 4 ч. 1 ст. 33 подлежат применению с учетом ч. 1 ст. 27 Кодекса. Таким образом, определение подведомственности корпоративных споров должно производиться на основе систематического анализа специальной нормы, содержащейся в ст. 33, и общей нормы, закрепленной в ч. 1 ст. 27 Кодекса.

В то же время п. 4 Постановления  Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» дает иное разъяснение, например, подведомственности споров между единоличными исполнительными органами обществ, членами коллегиальных исполнительных органов обществ, с одной стороны, и обществами — с другой, дел по искам указанных лиц о признании недействительными решений коллегиальных органов акционерных обществ, иных хозяйственных товариществ и обществ о досрочном прекращении их полномочий, о восстановлении в занимаемых должностях, относя их к подведомственности судов общей юрисдикции.

Таким образом, налицо разногласия  между судами по вопросам подведомственности корпоративных споров.

Мы предлагаем в качестве дополнительных критериев определения подведомственности корпоративных споров:

1) спор связан с  деятельностью коммерческих организаций  только определенной формы (хозяйственные  общества или товарищества);

2) одной из сторон  в споре всегда выступает участник  хозяйственного общества или товарищества;

3) основание спора  — участие в хозяйственном  товариществе или обществе;

4) спор не касается  трудового участия лиц в деятельности  хозяйственного товарищества или  общества.

Однако названные критерии не устраняют все спорные моменты обсуждаемой проблемы.

В связи с этим, с  нашей точки зрения, указанные  коллизии могут быть устранены различными способами. Наиболее быстрый путь —  принятие нового совместного постановления  Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего  Арбитражного Суда РФ по вопросам подведомственности, поскольку упомянутое выше Постановление № 12/12 уже не отвечает требованиям времени. Более длительный, но и более эффективный способ — внесение изменений в действующее законодательство, например четкое отнесение в ст. 33 АПК РФ к подведомственности арбитражных судов споров, связанных с назначением и прекращением полномочий лиц, входящих в органы управления хозяйственных товариществ и обществ; связанных с осуществлением прав и выполнением обязанностей участниками хозяйственных товариществ и обществ.