Участие прокурора в гражданском процессе

Так, прокурор г. Костромы в интересах Российской Федерации обратился в суд с заявлением о признании незаконным бездействия Отдела судебных приставов  по Ленинскому району города Костромы УФССП по Костромской области по неисполнению решения мирового судьи о взыскании с Б. в пользу Костромского областного фонда обязательного медицинского страхования денежных средств, затраченных на лечение потерпевшего. Районный суд отказал прокурору в принятии заявления, ссылаясь на отсутствие у него такого права, а также указывая, что Фонд обязательного медицинского страхования является юридическим лицом и вправе самостоятельно обратиться в суд. Судебная коллегия областного суда не согласилась с доводами суда первой инстанции, указав следующее: финансовые средства внебюджетных фондов являются собственностью Российской Федерации, и Костромской областной фонд обязательного медицинского страхования осуществляет в этой сфере интересы РФ, следовательно, прокурор действует в интересах не юридического лица, а Российской Федерации.⁴¹

Следует отметить, что обращение  прокурора о взыскании задолженности  по коммунальным платежам в интересах  муниципальных учреждений признаются необоснованными, в силу того, что  они являются юридическими лицами, способными от своего имени приобретать  и осуществлять имущественные права  и обязанности, кроме того жилищный фонд находится в их оперативном  управлении, и взыскание денежных средств производится в пользу этих учреждений.⁴²

В целом, стоит отметить, что прокуроры  активно используют предоставленное  законом право на обращение в  суд с заявлением в защиту интересов  других лиц. Преимущественно прокуроры  выступают в защиту граждан. Нужно  отметить, что изменения, произошедшие в 2009 году в ч.1 ст. 45 ГПК РФ в целом  имеют положительную оценку. Число  дел, возбужденных по заявлениям прокуроров возросло. Так, за период с  1 января 2008 года по 31 декабря 2010 года по искам  и заявлениям прокурора городскими и районными судами Республики Башкортостан было окончено производством  29460 гражданских  дел из них (без учета заявлений о вынесении судебных приказов): в 2008 году – 950 дел, в 2009 году – 1815, в 2010 году- 26751, причем удовлетворены: в 2008 году – 658 дел, в 2009 г. – 1154, в 2010 г. – 16688.⁴³ Конечно, нельзя упускать и негативную сторону таких изменений– загруженность прокуратуры, что в свою очередь не может не сказываться на качестве оказываемой помощи.

§2. Проблемы участия прокурора в  гражданском процессе для дачи заключения по делу

 Второй формой участия прокурора  в гражданском процессе является  дача заключения по делу. Заключение прокурора в гражданском судопроизводстве можно определить как официальное решение компетентного органа по конкретному гражданскому делу, содержащее государственно-властное веление, выраженное в письменной (устной) форме и направленное на индивидуальное регулирование общественных отношений.⁴⁴ Можно сказать, что это совокупность организационных, юридических, логических операций, направленных на совершенствование гражданского процесса.

Однако, среди ученых нет однозначного мнения по поводу необходимости сохранения этого института.  В первую очередь, среди тех, кто выступают в целом за исключение прокурора из гражданского процесса. Так, В. Похмелкин высказывает позицию о том, что современный суд не нуждается в заключениях прокурора.⁴⁵ Согласиться с таким суждением сложно. Во-первых, в силу того, что объективная точка зрения, четкие факты не могут быть лишними для самого суда, как субъекта гражданского процесса, для вынесения справедливого решения. Представляется допустимым назвать дачу заключения по делу – квалифицированной помощью суду. Во-вторых, для граждан - это дополнительная гарантия защиты их законных  интересов. В-третьих, вступая в процессе для дачи заключения по делу, прокурор исполняет функции представителя государства, целью деятельности которого является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства. Из анализа статистических данных Виноградовского районного суда Архангельской области за 2010 год следует, что из  482 рассмотренных гражданских дел, с участием прокурора было рассмотрено 154 (31,93%) дела, из них 77 (50%) в которых прокурор вступал в процесс для дачи заключения по делу.⁴⁶ 

Согласно Приказу Генпрокуратуры №181 прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам: о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью; об оспаривании нормативных правовых актов; о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; о лишении родительских прав, о восстановлении в родительских правах, об ограничении родительских прав; об усыновлении и отмене усыновления; о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим; об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами; об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным; о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством; об обжаловании действий медицинских работников, иных специалистов, работников социального обеспечения и образования, а также врачебных комиссий, ущемляющих права и законные интересы граждан при оказании им психиатрической помощи; об обязательном обследовании и лечении (о госпитализации) больных туберкулезом; о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении; об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Все  дела, по которым прокурор может давать заключения стоит поделить на три категории: дела искового производства; дела, рассматриваемые судом в порядке особого производства; дела, возникающие из публично-правовых отношений.

Нужно отметить, что в юридической литературе норма, закрепленная в ч. 3 ст. 45 ГПК РФ, резко критикуется за отсутствие понятия заключения по делу, требований к его форме и содержанию, невнятности цели, с которой прокурор вступает в дело и дает заключение, отсутствие препятствий к разбирательству дела, в случае неявки извещенного о месте и времени рассмотрения дела прокурора.

Относительно требования к форме нет однозначного мнения. Большинство ученых склоняется к позиции о необходимости введения письменной формы, так как часты случаи искажения секретарями информации, имеющей принципиальное значение для дела. Что касается содержания, отметим, что, во-первых, заключение должно отвечать таким требованиям, как: объективность, обоснованность, краткость, ясность,  отвечать требованиям истины, логики изложения и др. Во-вторых, многие авторы пришли к выводу, что в целом, требования к заключению по делу должны быть схожи с требованиями, предусмотренными статьей 198 ГПК РФ «Содержание решения суда». В целом, такой подход объясняется тем, что при реализации этой формы участия в гражданском процессе, прокурор выступает в качестве представителя государства, а значит, к его заключению должны предъявляется жесткие требования. Итак, полагаем, что заключение должно содержать следующее: 1) требования истца и возражения ответчика; 2) обстоятельства дела, установленные судом, и подтверждающие их доказательства; 3) нормативные правовые акты, на основании которых суд должен разрешить дело; 4) мотивированные выводы о том, подлежат ли требования истца удовлетворению.

Считаем необоснованным умалчивание законодателя о целях вступления прокурора в процесс для дачи заключения по делу. Полагаем, что такая формулировка как «в целях осуществления возложенных на него полномочий абстрактна и неинформативна, следовательно, требует корректировки. Например, норму можно дополнить, по аналогии с ч.1 ст. 47 ГПК РФ, словами «…и защиты прав, свобод и законных интересов других лиц». Возможна также отсылка к ч. 2 ст. 1 ФЗ «О Прокуратуре РФ», закрепляющая, что прокурор осуществляет ряд полномочий в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Относительно неявки прокурора  в суд для дачи заключения отметим  следующее. На практики, представляется возможной ситуация, когда неявка прокурора может послужить поводом  для отложения разбирательства, что негативно отражается на возможности  осуществления гражданами своего права  на судебную защиту, так как влечет за собой дополнительные затраты  времени, денег, в некоторых случаях  – психических сил. С дугой  стороны, неявка может послужить  повод к отмене судебного решения, что также может негативно  сказать на правах защищаемых, а  кроме того подрывает уважение к  прокуратуре, суду. Преодолеть вынесенное в отсутствие прокурора незаконные и необоснованные судебные постановление  можно путем принесения апелляционных, кассационных и надзорных представлений, причем право на принесения апелляционного представления, согласно ст. 320, 376 и 377 ГПК  РФ, это право принадлежит лицу, участвующему в деле. Ввиду этого  нужно учитывать, что, прокурор считается  участвующим в деле независимо от того, явился ли он на заседание суда первой инстанции или нет.⁴⁷

Как указывает Верховный Суд  РФ, на практике  дела о лишении  родительских прав нередко откладывались  из-за неявки прокурора на судебное заседание, однако суды часто не принимали  должных мер реагирования. В то же время, суды Свердловской области  выносят частные определения  прокурорам, которые не должным образом  исполняют свои обязанности. Так, было вынесено частное определение прокурору  г. Карпинска, который не явился на судебное заседание, вследствие чего оно было отложено. В другом случае, прокурору  было вынесено частное определение на ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей. Так, прокурор поддержал позицию о лишении родительских прав Н и Н, при этом, не обратив внимания на нарушения норм материального и процессуального права, в частности, на отсутствие в деле акта обследования условий проживания ребенка, заключения органа опеки и попечительства по существу спора и т.д. Что послужило тому, что суд вынес неверное решение. ⁴⁸

Представляется, что это положительная  практика, которая может пресечь  нарушения прав граждан, как со стороны  органов прокуратуры, так и судов.

Дача заключение прокурора по делу - важнейший институт гражданского процессуального права. Несмотря на то, что заключение прокурора не является обязательным для суда, оно  действительно может помочь в  вынесении справедливого решения, а значит способствовать укреплению законности. Это дополнительная гарантия защиты прав граждан от ошибок суда. Однако, полагаем, что норма требует  серьезных изменений, в особенности  относительно вопроса неявки прокурора  в суд.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Значение института участия прокурора в гражданском процессе сложно переоценить. Судебная реформа, разрабатывавшая такие принципы, как состязательность, диспозитивность, равноправие сторон и др. на начальных этапах стремилась максимально оградить прокурора от гражданского процесса, но сама же отказалась от этой идеи, начав расширять полномочия прокурора уже через семь лет после принятия нового Кодекса. Полагаем, это можно объяснить постепенным отходом от антисоветских настроений, повальным изобличением тоталитарного режима, бездумной критики ранее существовавших институтов. Возможно, это было вызвано анализом правовой ситуации, сложившейся после принятия ГПК РФ: негативной судебной практики, общественного мнения и мнения специалистов. Так или иначе, уход законодателя в крайности всегда негативно сказывается на возможности защиты прав, и в первую очередь прав граждан. Так, упор на надзорную функцию прокурора в гражданском процессе нарушал принцип независимости судей, что ставило под вопрос возможность достижения объективной истины. Возможность участия прокурора в любой категории дел, нарушало принцип состязательности и равноправия сторон. У граждан фактически отсутствовала возможность защиты от злоупотреблений со стороны государственных органов, юридических лиц. Правовое бессилие подрывало доверие в первую очередь к суду, что негативно сказалось на формировании и развитии правового сознания. Поэтому вполне понятной представляется позиция теоретиков, разработчиков ГПК РФ, а также законодателя, стремившегося ограничить доступ прокурора в гражданский процесс. Учеными-юристами представлялось возможным сохранить институт участия прокурора только для защиты публичный и общественных интересов, а также интересов социально незащищенных граждан. Теоретики справедливо отмечали, что невозможно исключить прокурора из гражданского процесса в силу того, что в любом государстве с нестабильной экономикой имущественное  неравенство неизбежно, значит, возможность обратиться за квалифицированной юридической помощью могут не все, поэтому, ставится под сомнение принцип равноправия сторон. Понимали, что полное упразднение этого института недопустимо, иначе повсеместно нарушались бы права и свободы, гарантируемые в первую очередь конституцией. Сохранение института в прежнем виде также представлялось невозможным, в силу названных выше причин. Тем не менее, с принятием нового Кодекса, большое количество граждан оказались вне сферы защиты органов прокуратуры. «Здоровые» и «дееспособные» граждане не могли защитить свои права от злоупотреблений со стороны работодателей, образовательных учреждений и т.п. Прокуроры обращались в суд, но им отказывали, права граждан оставались нарушенными, и опять подрывалось доверие, как к органам прокуратуры, так и суду. Проявились неутешительные итоги судебной реформы. Возможно, именно по этим причинам законодатель расширил норму, предоставив прокурору право защищать граждан по определенной категории дел после их непосредственного обращения.

На сегодняшний день права граждан защищаются интенсивней, нежели 10 лет назад, в разы увеличилось число исков. Подаваемых в защиту интересов граждан. При этом не попирается принцип ограниченного участия прокурора в гражданском процессе, который после принятия изменений 2009 года освобождается от антисоветских предубеждений и начинает работать на благо обществу и государству. Возвращение надзорных функций за судебными решениями позволяет избежать судейского произвола, более тщательно защитить права граждан. Конечно, ни об одном процессе, происходящем в обществе, нельзя говорить однозначно. Эти изменения привели к тому, что прокуроры сильно перегружены, а это, как уже отмечалось выше, не может не сказываться на качестве выполняемой ими работы. Либо прокуроры допускают формальные ошибки при написании исков, либо недолжным образом исследуют материалы дела, допускают фактические ошибки в применении норм материального, процессуального права, либо не осуществляет иные возложенные на них законом обязанности (неявка в суд по делам, в которых их участие обязательно), что может привести к затягиванию процесса, вынесению неверных решений, а, следовательно, нарушений прав, свобод и интересов других лиц. Но в целом, следует дать положительную оценку расширения полномочий прокурора в гражданском процессе, так как это не только влияет на уровень защищенности права, но и способствует формированию правового сознания.

Существенной признается проблема определения правового  статуса прокурора в гражданском  процессе, так как это влияет на взаимодействие прокурора, как с  судом, так и с другими участниками. Разрешение проблемы о том, каким  статусом обладает прокурор, влияет на решение следующих вопросов: какие  требования к прокурору стоит  предъявлять, как относится к  его доводам, с какими целями участвует  прокурор в процессе в первую очередь. Как отмечалось выше, наиболее обоснованной является точка зрения, предполагающая «двойной статус» прокурора, так  как она учитывает тот факт, что при реализации разных формах участия прокурор преследует и разные цели: если  при обращении с  заявлением в суд прокурор защищает конкретные интерес, параллельно защищая  общественное благо, т.е. осуществляет компенсационную функцию, то при  даче заключения по делу – какой-либо частный интерес отсутствует, прокурор защищает публичный интерес, обеспечивает соблюдение законности, т.е. осуществляет надзорную функцию. Полагаем, что  нет необходимости четко регламентировать положение о статусе прокурора  на законодательном уровне, однако по данному вопросу требуется, либо подробное разъяснение Верховного Суда РФ, либо Генпрокуратуры РФ, для  того, чтобы смягчить разногласия  среди правоприменителей и теоретиков.