Федеральные и региональные органы государственного управления

РАЗДЕЛ 3. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ  И РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Проблема анализа особенностей взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в России сложна и многогранна. Учитывая специфику сегодняшней конференции, остановлюсь лишь на нескольких ее аспектах, непосредственно затрагивающих вопросы бюджетного федерализма.

Одной из препятствий  для нормального развития федеративных отношений является отсутствие четко  выверенных правовых процедур разрешения споров между различными уровнями власти, а также достаточной правоприменительной практики в данной сфере. Особенно негативно данное обстоятельство сказывается на сфере бюджетного федерализма. Так, например, межбюджетные отношения в настоящее время реализуются таким образом, что формирование идеальной стратегии их реформирования может не дать существенного положительного результата. Это обусловлено неудовлетворительным обеспечением взаимной ответственности участников межбюджетных отношений. Наиболее сильно негативные последствия данного проявляются во взаимоотношениях Федерации и ее субъектов. Так, например, в федеральном законодательстве и иных правовых актах как правило указываются санкции к субъектам РФ за нарушения налогового и бюджетного законодательства, но не санкции к Федерации.

Впервые минимальная ответственность федерального бюджета была указана лишь в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Однако, учитывая российскую правоприменительную практику, реализация подобной ответственности представляется проблематичной. Однако без организации безусловного исполнения федерального законодательства в бюджетной сфере попытки реформирования межбюджетных отношений внесут еще большую анархию и субъективизм в бюджетный процесс.

Беда российского бюджетного федерализма и его «генетический  порок» состоит в том, что решение большинства вопросов связанных с межбюджетными отношениями в большей мере зависит от текущего взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти, а не от законодательно установленных правил. ¹⁴

Переломить существующие негативные тенденции можно только сформировав систему безусловного обеспечения исполнения федерального законодательства в сфере межбюджетных отношений путем создания прецедентов решения финансовых споров в судебном порядке.

Перекос в сторону  завышения прав Федерации и ущемления прав ее субъектов характерен и для процедур разграничения предметов ведения и полномочий. К сожалению, данная проблема не только не решена, но даже несколько усугублена с принятием БК РФ. В частности ст. 85 относит к предмету совместного ведения всех уровней бюджетной системы предельно широкий перечень вопросов. При этом порядок согласования распределения и закрепления расходов определяется одной из заинтересованных сторон - Правительством РФ. Между тем, детальное закрепление расходных полномочий - ключевая проблема бюджетного процесса в России.

Данная неясность усугубляется в последующих статьях Бюджетного кодекса. Наиболее характерный пример - ст. 92, в соответствии с которой  максимальный размер дефицита бюджета  субъекта РФ - 5% объема доходов без учета финансовой помощи. В целом идея понятна и логична: нужно исключить безответственные заимствования регионов. Однако, эта идея крайне неуклюже реализована. Например, п.1 ст. 136 кодекса относит к «финансовой помощи» финансирование расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы. Иными словами, регион, который понесет переданные Правительством РФ дополнительные расходы, должен сократить дефицит своего бюджета пропорционально сумме полученной за них компенсации. Более того, в соответствии с п. 2 той же статьи, на регион будут распространяться санкции, предусмотренные ст. 134 в части ограничений на представление гарантий, оплату госслужащих, выделение бюджетных кредитов и казначейское исполнение бюджетов. Таким образом, в данном случае Правительство РФ вместо того, чтобы полностью компенсировать вызванные его решением дополнительные расходы субъектов РФ, теоретически может выделить произвольную сумму, да еще и дополнительно обусловив право на ее получение.

Односторонний характер межбюджетных отношений проходит красной нитью по всему Бюджетному кодексу. Чего стоит фраза ст. 184, п. 6 «Министерство финансов Российской Федерации ... уведомляет органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации о методике формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу». Получается, что межбюджетные отношения могут строиться в «уведомительном» порядке.

Практика взаимодействия уровней бюджетной системы свидетельствует о постоянном вмешательстве федеральных органов власти в бюджетный процесс на региональном и муниципальном уровне при неразрешенности базовых проблем, находящихся в ведении Центра. Наиболее яркий пример - реформа жилищно-коммунального хозяйства (далее - ЖКХ). Этот пример особенно актуален еще и потому, что затихшая было кампания по силовому стимулированию реализации указанной реформы с федерального уровня в настоящее время реанимируется.

Единственным не умозрительным, а конкретным критерием проведения реформ в жилищно-коммунальном хозяйстве в соответствующих правовых актах названы: доля населения в оплате жилищно-коммунальных услуг и максимальная доля семейного бюджета, которая может быть затрачена на оплату коммунальных услуг. Касаясь этой проблемы, необходимо помнить, что бюджетная система в Российской Федерации делится на три самостоятельных уровня - федеральный, региональный и местный. Следовательно, каждый из них должен преследовать свои цели, которые вытекают из Конституции РФ и действующего законодательства.

Федеральный уровень  не несет непосредственных расходов по содержанию жилищно-коммунального  хозяйства. Однако, в его ведении  важнейшие рычаги по контролю ценообразования  в данной сфере. В первую очередь, это касается организации системы регулирования цен и размеров издержек естественных монополий от РАО «ЕЭС России» и РАО «Газпром» до МПС России. Только Центр может стимулировать эти мощнейшие структуры к внедрению ресурсосбережения и снижению необоснованных тарифов. Одновременно Федерация косвенно оплачивает расходы на ЖКХ выделяя регионам средства финансовой поддержки. Соответственно объем указанной поддержки должен определяться с учетом всех социально-экономических и природно-географических особенностей субъектов Российской Федерации, которые влекут за собой повышение (понижение) расходов на ЖКХ. Наконец, важнейшая задача федерального уровня состоит в распространении положительного опыта для скорейшего совершенствования ЖКХ в России.

Несколько иной характер носят задачи субъектов Российской Федерации. К их компетенции относится работа в региональных энергетических комиссиях, определение социальных норм, финансовая поддержка органов местного самоуправления и т.п. Иными словами, в текущей ситуации субъекты Российской Федерации несут нагрузку в определенной мере аналогичную той, которая лежит и на федеральном уровне. Результатом деятельности региональных властей должна должно стать максимальное снижение тарифов, что должно благоприятно сказаться на сокращении потребности по финансированию ЖКХ. Одновременно в регионе должна быть сформирована действенная система социальной защиты, чтобы исключить негативные последствия реформы для населения.

Наконец, основной объем  работы приходится на местные органы власти, поскольку финансирование сферы ЖКХ.

Федеральный уровень  жестко взялся за совершенствование  расходов местных бюджетов. В частности  помимо большой методической работы по распространению передового опыта  реформирования ЖКХ, начиная с 1998 г. устанавливались санкции за отклонение от нормативов увеличения платежей населения в общей массе платежей. При этом не были решены многие специфичных задач, центра, главными из которых являлось реализация системы мер по снижению тарифов естественных монополий. В результате несмотря на то, что доля населения в оплате коммунальных услуг возросла к 1999 г. с начала реформ с 2% до 60%, а в 2000г. должна составить 70%, экономия расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на ЖКХ была не настолько существенной. Расходы на ЖКХ снизились с 26,2% общего объема расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 1994 г. до 19,2% в 1999 г.

Предварительные итоги  реформирования ЖКХ убедительно  свидетельствуют, что действия в  финансово-бюджетной сфере будут  достаточно эффективны лишь в том  случае, если удастся обеспечить ответственность каждого из участников межбюджетных отношений в выполнении стоящих перед ним задач. Продолжение силового давления с федерального уровня, направленного на повышение платежей населения в оплате государственных услуг, в условиях нерешенности ключевого вопроса по тарифам монополистов, превратит реформу ЖКХ в простое повышение цен, так как стоимость соответствующих услуг будет неуклонно расти и «высасывать» последние средства как из бюджетной системы, так и из населения.

Таким образом, проблемные вопросы в сфере разграничения предметов ведения и полномочий во многом сводятся к базовой проблеме межбюджетных отношений - несовершенству действующего механизма приведения доходных источников в соответствие с расходными полномочиями и обеспечению взаимной ответственности участников межбюджетных отношений. В этой связи, в настоящее время необходимо сформировать процедуру закрепления расходных полномочий совместного ведения за соответствующими уровнями бюджетной системы, описав при этом порядок судебного разрешения возникающих споров. Естественно, данная процедура может быть описана только в федеральном законе.

Для ее описания в БК РФ должны быть внесены следующие главы: «О минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации  и органов местного самоуправления», «О перераспределении доходных источников уровней бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с их расходными полномочиями», «О порядке распределения и закрепления между уровнями бюджетной системы расходов, являющихся предметами совместного ведения», «О порядке определения размеров и выделения компенсации увеличения расходов, либо выпадения доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, в связи с решениями вышестоящих органов власти». В случае возникновения затруднений с процедурой внесения указанных глав, они могут приниматься отдельными Федеральными законами, с кодификацией через несколько лет по мере их коррекции на базе правоприменительной практики.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Рассмотренная в настоящей курсовой работе проблема согласования интересов и организации взаимодействия органов государственной власти РФ и субъектов РФ, несмотря на ее остроту, пока не занимает должного места в структуре общественных интересов. Предлагая конкретные пути решения этой проблемы, я исходила из того, что правообеспеченное согласование интересов и организация взаимодействия властей всех уровней может стать важнейшим фактором обновления системы федеративных отношений.

На современном этапе развития федеративных отношений,¹⁵ совпавшем по времени с периодом проведения социальных реформ, как никогда ранее важно проведение согласованной политики РФ и ее субъектов, основанное на паритетном диалоге и на законных формах учета взаимных интересов. В этих условиях эффективность государственной власти будет в равной степени зависеть от того, насколько обоснованно разграничены по уровням ее функции и от того, насколько четко организовано согласование интересов и конструктивное взаимодействие между ветвями и уровнями власти.

Анализ исходного состояния  проблемы, представленный в курсовой, показывает, что она вполне может быть конструктивно решена в ближайшее время, а разработанные в докладе предложения являются реалистичными. Такая оценка основывается, в частности, и на опыте решения не менее сложной проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Основной организационной структурой в механизме подготовки необходимых решений может стать соответствующая Комиссия, созданная по указу Президента РФ. В курсовой предложено подготовить перечень федеральных нормативных правовых актов различной юридической силы. Содержание таких актов изложено в курсовой, и их совокупность, по мнению его разработчиков, способно в короткие сроки и в политически бесконфликтном режиме осуществить первоочередные действия по упорядочению и нормализации огромного объема работ, выполнение которых во взаимодействии федеральных и региональных органов власти предусмотрено Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают  далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах проявляется  суверенитет и территориальное  верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.

Конституция РФ дает преимущества субъектам в том смысле, что  законы, изданные субъектами Федерации в пределах их исключительной компетенции, имеют верховенство по отношению к федеральному закону.

Все договоры по разграничению  полномочий должны проходить обязательную процедуру утверждения федеральным законом.¹⁶

Законы субъектов РФ не всегда соответствуют Конституции  РФ и федеральным законам. Уже приведены в соответствие с федеральным законодательством около 4,5 тыс. региональных законодательных актов, однако противоречия в законотворческой деятельности федеральной и региональной власти остаются.