Возникновение и развитие делопроизводства

"От царя и великого  князя Алексея Михайловича, всея  Великой и Малой и Белой  Рос-сии самодержца, боярину нашему  и воеводам князю Якову Куденетовичу  Черкасскому…" или: "… князю  Ивану Алексеевичу Воротынскому  с товарищами…", а затем излагалось  су-щество вопроса.

Челобитные и отписки  начинались с обращения: "Царю государю и великому князю Михаилу Федоровичу всея Руси бьет челом холоп твой…"

При обращении к великому князю служилые люди писались холопами ("бьет челом холоп твой "); посадские  люди и крестьяне, их жены, вдовы  и дети - сиротами; духовные ли-ца –  богомольцами.

В заключительной части указной  грамоты обозначалась дата ее составления  и место, где она была написана: "Писан в царствующем граде  Москве в наших царских палатах. Лета 7166 года, марта в 16 день".

Челобитная заканчивалась  и заверительной надписью, а также  указывались имена по-слухов (свидетелей), место и время составления  челобитной.

Кроме этих обязательных элементов  можно говорить о некоторых стабильных эле-ментах текста для каждой разновидности  документа. Например, изложение просьбы  в чело-битных начиналось традиционной формулой: "…вели государь мне  дать…", а заканчивалось: "…царь-государь смилуйся, пожалуй…".

Анализируя формуляр документов приказного периода, многие исследователи  отме-чают наличие устойчивых форм, образцов, по которым совершалось  делопроизводство.

В частности, по единому образцу  писались наказы воеводам из приказов, включавшие следующие части:

- вступление в должность  нового воеводы, порядок приема  должности от прежнего воеводы;

- постановление о финансовом  управлении;

- отношение воеводы к  местному обществу и выборным  должностям;

- постановления о полицейской  деятельности воеводы;

- определение военных  обязанностей воеводы, правила  его отношения к иноземцам.

Процедура подготовки документов в приказном делопроизводстве включала следую-щие основные этапы:

Поступление документа на рассмотрение;

Подготовка дела к "докладу";

Рассмотрение и решение  дела;

Оформление документа, содержащего  решение.

Рассмотрение дела в приказе  начиналось по инициативе царя или  по жалобе, известу, челобитной или  отписке. Указание царя передавалось им лично кому-либо из чинов приказа  или передавалось в приказ через  кого-либо из тех, кто находился в  это время при царе. По указу  царя либо сразу готовилось решение ("отпуск"), если приказ располагал для этого нужными сведениями, либо начиналось исполнение - рассмотрение вопроса и сбор необхо-димых материалов.

Если во исполнение царского указа нужно было написать грамоту, дьяк писал ее сам или давал  поручение кому-нибудь из старших  подьячих. Если для решения дела требовалась переписка с другими  приказами, она велась без соблюдения особых формальностей корот-кими "памятями" или записками подьячих одного приказа  подьячим другого приказа.

При поступлении документа  на нем проставлялась дата и дьяк делал пометку "Выпи-сать", что  означало "Навести справки". Фактически это означало начало рассмотрения дела. Подготовкой дел к рассмотрению ("докладу") занимались столы, или  повытья, где дьяк или по его поручению  старший подьячий собирал нужный материал, составлял проект ответ-ственного  документа (решения по делу). Роль докладчика по делу принадлежала дьяку, а решение  вопроса - думным дьякам. Решение по делу принималось после его обсуждения.

Думные дьяки могли  согласиться с подготовленным решением, но могли и внести свои кор-рективы. В результате после вынесения  решения дьяк "чернил" подготовленный документ, т. е. Исправлял его, младший  подьячий "справлял", т. е. Сверял беловик с черновиком, удостоверял ("справлял") его своей подписью - "справой", которая выражала ответственность подьячего за точное соответствие беловика черновику, но еще не придавала юридической силы документу. Для этого требовалось "припись" дьяка, которая свидетельствовала об ответственности за содержание документа.

Руководители приказов - судьи и приближенные к ним  лица, участвовавшие в приня-тии  решений, - не ставили своих подписей на документах. Это входило в обязанность  дьяка, отвечавшего за ведение делопроизводства приказа: "а на всех делах закрепляют и помечают думные дьяки, а царь и  бояре ни к каким делам… руки не прикладывают, для того и устрое-ны они думные дьяки". Царь и бояре  собственноручно подписывались  только на договорных грамотах, заключаемых  с другими государствами. Подпись, или "припись", дьяка была весьма своеобразна: если документ состоял из нескольких листов, дьяк "приписывал" документ на каждой склейке, чтобы буквы захватывали оба листа, что было узаконено Судебником 1550 г. Это предохраняло документ от фальсификации и подлога.

В московских приказах впервые  намечается обособление оконченных дел от "теку-щих". Наряду с хранением  документов в кулях, мешках, сундуках в некоторых приказах (например, Поместном приказе) появляются шкафы для хранения документов, а затем и ме-ры по охране документов, например снабжение сундуков замками.

Изучение Уложения 1646 г. и  целого ряда указов, принятых позже, позволяет  гово-рить о введении норм письменного  оформления различных договоров, установлении внеш-него единообразия деятельности приказов. В Уложении перечислены  неприсутственные дни - Рождество (с24 декабря  до 8 января) и вся неделя Пасхи  и др.; общее количество неприсут-ственных дней было достаточно велико. Сношения приказов с городами до учреждения по-чты в 1666 г. осуществлялись с помощью  нарочных; ответы отсылались не с нарочным гон-цом, а при случае.

 

 

 

 

 

2 Коллежское делопроизводство

Становлением системы  коллежского делопроизводства начал  заниматься Петр I.

В 1699 г. Петр I вводит в обращение  гербовую бумагу, в 1700 г. издает указы  об отмене столбцовой формы документа и всеобщем переходе к тетрадной форме (листовой и книжной).

Первым новым учреждением  стал Сенат - законосовещательный орган  и орган надзора за правительственными учреждениями. Много внимания Петр I уделил устройству сенатской канцелярии. Для работы в новых условиях правительство не сочло возможным ограничиться старым кадровым составом (дьяками и подьячими) из боязни перенесения старых приказных порядков в новые учреждения, и стало приглашать иностранных специалистов для занятия канцелярских должностей. С целью изменить старые порядки при Сенате учреждается особая должность экзекутора - для записи всех исходящих указов в особые книги и контроля за их отправкой и получением ответного рапорта об исполнении указа. Все пакеты, адресованные на имя Сената, принимал обер-секретарь, распечатывал их и докладывал членам присутствия. Исключение составляли пакеты с надписью "Секретно", они передавались лично генерал-прокурору Сената.

Все бумаги вносились в  реестр и передавались в столы  для производства (подготовки к рассмотрению в заседании). По завершении подготовки дела к докладу обер-секретарь  скреплял его по листам и докладывал на заседании присутствия сенаторам. Прочтя дело, обер-секретарь давал  сенаторам на размышление и обсуждение полчаса (для измерения времени он имел песочные часы). В сложных случаях обер-секретарь по просьбе сенаторов мог прибавить им полчаса и более, но так, чтобы на обсуждение дела ушло не более трех часов. После обсуждения сенаторы письменно записывали свое мнение, после этого формулировалось и принималось решение. По приговорам Сената канцелярия составляла указы, которые подписывались обер-секретарем. После регистрации, скрепленные государственной печатью, они отсылались по назначению. На полученные из Сената указы все присутственные места и лица должны были направлять рапорт о получении указа, а по исполнении - рапорт об исполнении указа.

В результате петровских реформ в области управления сложилась  следующая система учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и коллегии - в центре, губернатор, воевода, комиссары и  другие органы - на местах. Всего за 1718-1720 гг. вместо упраздненных приказов создано 12 коллегий.

Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, затем законодательной основой реформы стал "Генеральный регламент", утвержденный Петром I 28 февраля 1720 г. Генеральный регламент ввел систему делопроизводства, получившую название "коллежской" по названию учреждений нового типа - коллегий.

С изданием Генерального регламента делопроизводство становится на твердую  почву закона. Этим законодательным  актом окончательно отделяются обязанности  присутствия как органа, принимающего решения, от делопроизводственной деятельности, которая закрепляется за самостоятельным подразделением - канцелярией. Центральной фигурой канцелярии становится секретарь. На нем лежала ответственность за организацию делопроизводства коллегии, подготовку дел к слушанию, докладывание дел на заседании коллегии, ведение справочной работы по делам, оформление решений и контроль за их исполнением, хранение печати коллегии. Кроме секретаря в состав канцелярии входили нотариус, регистратор, актуариус, канцеляристы, копиисты, переводчики, толмачи (для устного перевода) и вахмистр (сторож для охраны).

 Регламент настолько  подробно разрабатывает все вопросы  деятельности канцелярии, что даже  определяет, какими должны быть  устроены столы (должны иметь  ящики с замками), как должны сидеть канцеляристы (по двое за одним столом) и т.д. Работа велась круглый год, за исключением трех летних месяцев и праздников. За один день неявки на работу у канцелярского служащего вычиталось жалованье за месяц, за неотработанный час вычиталось недельное жалованье.

 Особенно детально  разработаны в Генеральном регламенте  вопросы регистрации документов (правильное ведение регистрации обеспечивало сохранность документов, оперативное ведение справочной работы, контроль за движением документов и их исполнением) и ответственности за принимаемые решения. В Генеральном регламенте подробно проработаны и вопросы документирования и движения дел (документооборота). Серьезным новшеством было введение подписи руководителя присутственного места на документе и членов коллегии, принимавших участие в решении вопроса.

Все делопроизводство коллегии велось под наблюдением секретаря. Важные бумаги составлял он сам, остальные  готовились под его надзором. Канцелярская работа распределялась между служащими, и обязанность каждого была строго определена регламентом. Так, нотариус вел протоколы ("повседневные записки") по всем делам, решавшимся в коллегии. Каждый день на особом листе он записывал все дела, какие докладывались присутствию и составлял по ним резолюцию. По окончании месяца эти листы переписывались набело и переплетались. Нотариус же вел реестр нерешенных дел, а секретарь против каждого отмечал, у кого оно находится в производстве. Этот реестр постоянно находился на столе присутствия перед местом президиума, чтобы члены коллегии могли видеть, сколько у них нерешенных дел.

 Актуариус вел общий  журнал всем входящих бумаг,  хранил у себя бумаги, отвечал  за их сохранность и заведовал  заготовлением канцелярских принадлежностей.

В ведении регистратора находились регистрационные книги - журнал, в  который за весь год кратко записывалось содержание всех дел, решенных в коллегии (последние располагались по алфавиту, с указанием, куда и когда каждое дело послано), и 4 регистрационные книги ("регистратуры") - А, В, С и D. Книги А и В служили для регистрации исходящих документов, С и D - для регистрации входяших. Регистрация документов в коллежской системе делопроизводства сопровождала их не только в течение всего процесса производства дела, но и после - в архиве. Если в приказах на поступивших документах дьяк проставлял дату поступления, то в коллегиях наряду с датой появляется и регистрационный номер, соответствующий номеру записи в регистрационной книге.

Все решенные дела сдавались  в актохранилища, которые впервые  по Генеральному регламенту получили европейское наименование - архивов  и должны были стать особыми от канцелярии подразделениями для  хранения оконченных дел. Для заведования  архивами была учреждена особая должность - архивариус. По регламенту учреждалось  два архива - один общий для всех коллегий при Коллегии иностранных  дел, другой - финансовый - под наблюдением Ревизион-коллегии, причем был определен и срок сдачи дел в архив - через три года по завершении их производства в канцелярии. Дела должны были сдаваться в архив по описи и под расписку. По всем делам в архиве велась опись по алфавиту.

Специальная глава Генерального регламента устанавливала порядок  пользования печатями. Приложение печати производилось в присутствии двух свидетелей. Стремлением сохранять в тайне государственные дела продиктовано введение присяги для канцелярских чинов. Запрещалось хранение служебных документов дома. Строго каралась подделка документов, их хищение, разглашение тайны голосования, неправильное составление документов, искажение их смысла.

Прежние учреждения - думы и  приказы заменены коллегиями, канцеляриями, конторами, ратушами. Появились и новые названия документов: векселя, облигации, реляции, мемории, рапорты, журналы, протоколы, корреспонденция, инструкция и др.

XVIII в. в развитии делопроизводства  характеризовался усилением законодательной  регламентации всех сторон деятельности  канцелярии и учреждения в  целом, формированием и закреплением  общих административных начал  деятельности учреждений и, прежде  всего, бюрократического начала.

 

 

3 Министерская система  управления и делопроизводства

Начало XIX в. ознаменовалось новой реформой государственного управления и дело-производства - министерской, основанной на принципе единоначалия. Коллегиальный принцип принятия решений не был исключен из новой системы. Первыми министерствами, созданными манифестом от 8 сентября 1802г. были: военно-морских сил, иностранных и внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции и на правах министерства - Государственное казначейство. Одновременно учрежден Комитет министров - высшее административное учреждение на коллегиальных началах. Одновременно реформируется Сенат, который становится высшей судебной инстанцией, выполняя также функцию надзора за правительственным аппаратом.